III SA/Kr 932/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: S WSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi L. B. na czynność Wójta Gminy Ł. z dnia 26 kwietnia 2022 r. znak PNO.6624.1.33.2022 w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego budynku I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza na rzecz skarżącej L. B. od Wójta Gminy Ł. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zawiadomieniem z 26 kwietnia 2022 r., nr PNO.6624.1.33.2022, Wójt Gminy Ł., działając na podstawie § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r., poz.1368, dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 47a ust. 1 pkt 1 i art. 47b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2185, dalej: "p.g.i.k."), poinformował R. B. i L. B. (dalej: skarżąca) o ustaleniu numeru porządkowego - 51 dla stanowiącego ich własność budynku mieszkalnego położonego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości Z., w obrębie [...]. Na ww. czynność Wójta Gminy Ł., skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się stwierdzenia bezskuteczności czynności ustalenia numeru porządkowego budynku. W skardze skarżąca podniosła, że czynność jest wadliwa z następujących powodów: - budynek od "początku istnienia" miał nadany numer porządkowy 51 w miejscowości C., natomiast rozstrzygnięciem Wójta budynek przypisano do nowej miejscowości - z C. na Z., podczas gdy nie przeprowadzono stosownej procedury, ani nie wydano jakiegokolwiek aktu, który zmieniałby granice miejscowości; - zmiana numeru porządkowego jest arbitralna, a samo zawiadomienie nie zawiera żadnego uzasadnienia, które miałoby być podstawą takiego przekształcenia. W uzasadnieniu skarżąca podała, że cała korespondencja jest kierowana do niej na adres C. 51, kod pocztowy [...] Ł. Na terenie, na którym leży miejscowość C. znajduje się przysiółek wsi – Z1. Jako część wsi C. jest wpisany do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz. U. z 2013 r. poz. 200) na str. 2560 pod nazwą Z.1, o kodzie TERYT [...]. Oprócz budynku skarżącej organ zmienił numery wraz z nazwą miejscowości także innym mieszkańcom Z.1, co powoduje, że Z.1 jako część wsi C. w zasadzie przestanie istnieć, bo na jego terenie powstanie inna wieś - Z. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ł. wniósł o jej oddalenie. Podał, że podjął czynność zmiany numeru porządkowego budynku należącego do skarżącej na skutek licznych uwag zgłaszanych przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii o pilną weryfikację podwójnych numerów porządkowych występujących w ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do miejscowości Z. Powyższe dotyczyło również nr Z. 51. Podstawą takiego działania były ustalone granice obrębów ewidencyjnych - przy wprowadzaniu ewidencji gruntów ustalono granice obrębów Obwieszeniem Głównego Geodety Województwa z 3 września 1984 r. w sprawie zastąpienia dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencją gruntów całej gminy Ł. Ustalenia te ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 9/84 poz. 36 z 4 października 1984 r. Organ podał, że granica pomiędzy miejscowością C. i miejscowością Z. przebiega rzeką [...]. Tak ustalonym granicom obrębów, odpowiadają granice miejscowości C. i Z. wpisane do Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości ich części (Dz. U. z 2013 r., poz. 200) o kodzie TERYT [...] C. i kodzie TERYT [...] Z. W związku z tym, ustalono na podstawie wypisu z rejestru gruntu i kopii mapy, że należąca do skarżącej działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym Z. jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, natomiast właściciele tej nieruchomości od chwili założenia nowej ewidencji w 1984 r. posługiwali się adresem C. 51, co było niezgodne ustalonymi granicami obrębów i granicami miejscowości. Odnosząc się do zarzutu skarżącej organ podał, że przepis art. 8 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, odnosi się do ustalenia, zmiany nazwy miejscowości. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, nieruchomość skarżącej - działka nr [...], na której posadowiony jest budynek, położona jest w miejscowości Z., a nie C. Z treści oznaczeń zawartych na decyzji - nakazie płatniczym na rok 2022 r. wydanym przez Wójta Gminy Ł. z 14 stycznia 2022 r., a także z informacji z rejestru gruntów wynika, że działka ta położona jest w miejscowości Z. Organ wskazał, że w związku z istnieniem od lat rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, w oparciu o § 9 rozporządzenia dokonał z urzędu zmiany numeracji porządkowej w trybie czynności materialno-technicznej. Ponieważ przepis ten klasyfikował dokonanie zmiany numeracji jako czynność materialnotechniczną nie było konieczne sporządzanie uzasadnienia do dokonanej zmiany. Jej celem było jedynie przywrócenie zgodności w dokumentacji publicznej, która w sposób znaczący nie wpływała na sytuację zainteresowanych. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. B., wobec braku uzupełnienia w zakreślonym przez Sąd terminie braków formalnych skargi, poprzez brak wskazania numeru PESEL. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, ponieważ organ nie przedstawił w aktach sprawy dokumentów, które potwierdzałyby prawidłowość dokonanej czynności materialno-technicznej zmiany numeracji budynku. Braki te uniemożliwiły Sądowi kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej czynności, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi i stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia reguluje ono szczegółowy zakres informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic, adresów, zwanej dalej "ewidencją". Zgodnie z § 9 rozporządzenia aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się z urzędu w trybie czynności materialno-technicznej, w przypadku gdy: 1) nastąpiła zmiana danych, o których mowa w § 4 ust. 1-3; 2) został nadany nowy numer porządkowy; 3) nadano nazwę ulicy albo placowi w drodze uchwały rady gminy; 4) została ustalona nowa urzędowa nazwa miejscowości w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443); 5) obiekty przestrzenne ujawniane w ewidencji zakończyły swój cykl istnienia; 6) istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie; 7) zostały stwierdzone rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji. Zgodnie z art. 47a ust. 5 p.g.i.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Jak stanowi art. 47 b ust. 1 p.g.i.k. właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Na tabliczce, o której mowa w ust. 1, oprócz numeru porządkowego zamieszcza się również nazwę ulicy lub placu, a w miejscowościach bez ulic lub placów albo posiadających ulice lub place bez nazw - nazwę miejscowości (ust. 2). Z uwagi na uproszczoną formę dokonywania czynności materialno-technicznej zawiadomienia o aktualizacji, uzupełnieniu lub zmianie danych ewidencyjnych – nie jest wymagane zawarcie w tekście zawiadomienia o dokonaniu czynności materialno-technicznej (tu: zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego budynku) pisemnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, tak jak tego wymaga np. art. 107 §1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Jednakże, Sąd dokonując oceny zgodności z prawem czynności-materialno technicznej musi dysponować takimi dokumentami, jakimi dysponował organ i mieć możliwość prześledzenia toku rozumowania organu, skoro w samej czynności organ nie przedstawił przesłanek, ani jednoznacznej podstawy prawnej dokonanej czynności materialno-technicznej. W innym wypadku, dokonywana przez Sąd ocena legalności podjętej czynności, byłaby czysto iluzoryczna. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 7 Konstytucji RP, stanowiący iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do Państwa (art.2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, CBOSA). Wymienionym na wstępie "zawiadomieniem o ustaleniu numeru porządkowego budynku"- organ dokonał w istocie zmiany nazwa miejscowości z "C." na "Z.". Poprzedni adres skarżącej to "C. 51", a po dokonanej zmianie: "Z. 51". Nie jest więc tak, jak to podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że nieruchomość skarżącej znajdowała się w miejscowości "Z.", ponieważ z akt wynika, że do chwili dokonania zaskarżonej czynności: - skarżąca posługiwała się adresem ze wskazaniem miejscowości "C."; - takim samym adresem posługiwały się organy (nakaz płatniczy za 2022 r; doręczenia znajdujące się w aktach administracyjnych dotyczące np. zaskarżonej czynności). Organ w zawiadomieniu wskazał, jako podstawę swojego działania § 9 rozporządzenia. Powołany przepis wymienia w poszczególnych jednostkach redakcyjnych (punkty od 1 do 7) przyczyny aktualizacji (zmiany lub uzupełnienia) danych ewidencyjnych. Brak uszczegółowienia podstawy prawnej działania organu jest o tyle istotny, że wyliczenie zawarte w § 9 jest katalogiem zamkniętym. Nie wiadomo więc, jakie konkretne przyczyny stały się podstawą dokonanych zmian. Rację ma przy tym skarżąca, że obowiązujący dla gminy Ł. wykaz urzędowych nazw miejscowości w obwieszczeniu wymienia m.in.: - miejscowość C. (oznaczoną jako wieś) o kodzie TERYT nr [...] (str. 309 wykazu); - miejscowość Z.1 oznaczoną jako część wsi C. o kodzie TERYT nr [...] (str. 2560) - miejscowość Z. oznaczoną jako wieś o kodzie TERYT nr [...] (str. 2541 wykazu). Miejscowości te zostały wymienione w kolejnym urzędowym wykazie - Załączniku do obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2019 r. (poz. 2360). W aktach sprawy znajdują się kserokopie korespondencji wskazującej na podwójną numerację we wsi Z., ale zdaniem skarżącej – prawidłowym i faktycznie używanym adresem była wieś C. (a właściwie Z.1 jako część wsi C.). Z akt nie wynika, aby we wsi C. była podwójna numeracja – numeru porządkowego dotychczas używanego przez skarżącą. Sąd nie był przy tym w stanie zweryfikować twierdzeń skarżącej i organu, ponieważ w aktach nie ma również wyrysowanych granic miejscowości o ww. kodach TERYT, co w konsekwencji uwzględniając także odpowiedź na skargę – uniemożliwia Sądowi zrekonstruowanie w sposób miarodajny całokształtu przesłanek, którymi kierował się organ przy dokonywaniu zaskarżonej czynności. Brak dokumentów źródłowych uzasadniających legalność i prawidłowość dokonanej czynności powoduje, że zasadność przesłanek, jakimi kierował się organ dokonując zaskarżonego zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego budynku, wymyka się kontroli Sądu. Przy ponownym postępowaniu organy ustalą, czy i w jakim zakresie istnieje podstawa do zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych, uszczegółowiając podstawę prawną zawiadomienia poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej § 9 rozporządzenia oraz zgromadzą w aktach dokumenty poświadczające zasadność dokonywanych zmian. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.) zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot uiszczonej opłaty wpisu od skargi (pkt II wyroku). Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I wyroku) na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.