V SA 340/01

TEZY 1. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola, czy decyzja administracyjna jest zgodna z obowiązującym prawem. Nie znaczy to jednak, że ta zgodność z prawem sprowadza się do oceny, czy rozstrzygnięcie jest zgodne z obiegową, rutynowo stosowaną, pozostającą pod wpływem typowych wypadków - wykładnią konkretnego przepisu prawa opartą tylko na jego językowo-logicznym znaczeniu. 2. Rodzina zastępcza nie jest wprawdzie rodziną naturalną, ale ma stanowić jej paliatyw na wypadek niewłaściwego funkcjonowania rodziny zastępczej. Oznacza to, że zasady dotyczące ochrony rodziny, sformułowane w Konstytucji RP i prawie międzynarodowym /Konwencja o prawach dziecka przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. i ratyfikowana przez Polskę dnia 7 czerwca 1991 r. /Dz.U. nr 120 poz. 527/, która weszła w życie 7 lipca 1991 r./ są wiążące dla interpretacji przepisów prawa wewnętrznego. Wynika z tego zwiększony obowiązek staranności działania organów administracji i sądów w zakresie poszukiwania w istniejącym porządku prawnym instrumentów umożliwiającym rozstrzygnięcia zgodne z dobrem dziecka, którego sprawa dotyczy. 3. Przepis art. 26 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 2001 nr 87 poz. 960/ nie obejmuje sytuacji, meldunku dziecka - cudzoziemca urodzonego w Polsce poddanego w drodze orzeczenia sądowego pieczy polskiej rodzinie zastępczej. W takim wypadku należy uznać, że będą miały zastosowanie zasady ogólne dotyczące meldunku /na pobyt stały/, ponieważ tylko taka interpretacja wzajemnego stosunku przepisów o ochronie rodziny i ochronie dziecka, przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz ewidencji ludności prowadzi do honorowania /wynikającej z Konstytucji RP i Konwencji o prawach dziecka/ klauzuli generalnej i poszanowania dobra dziecka. 4. Podstawą zameldowania dziecka - cudzoziemca urodzonego w Polsce i poddanego w drodze orzeczenia sądowego pieczy polskiej rodziny zastępczej w lokalu tej rodziny będą zasady ogólne dotyczące meldunku /na pobyt stały/ tj. art. 9a i art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 2001 nr 87 poz. 960/ w związku z art. 72. Konstytucji i art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. i ratyfikowanej przez Polskę dnia 7 czerwca 1991 r. /Dz.U. nr 120 poz. 527/ która weszła w życie 7 lipca 1991 r. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 24 września 2001 r. sprawy ze skargi Doroty i Bogumiła W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 29 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie zameldowania - uchyla zaskarżoną decyzję (...), (...). UZASADNIENIE Dorota i Bogumił małżonkowie W. zaskarżyli decyzję SKO w S. z 29 grudnia 2000 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Wójta gminy G. z 11 listopada 2000 r. (...) uchylająca czynność materialno-techniczną dotyczącą zameldowania na pobyt stały Adama P. w miejscowości M.-K. 31A oraz wpis o zameldowaniu tej samej osoby na pobyt stały do rejestru stałych mieszkańców gminy G. Adam P. jest obywatelem bułgarskim, urodzonym 6 czerwca 1998 r. w O. z matki Sewginar P. W dniu 10 czerwca tegoż roku USC w O. sporządził jego akt urodzenia. Ojciec dziecka był nieznany i dokonano w tym zakresie wpisu na podstawie art. 42 ust. 2 prawa o aktach stanu cywilnego. Postanowieniem sądu rejonowego w G. z 28 czerwca 1998 r. ograniczono władzę rodzicielska matce małoletniego, nieznanej z miejsca pobytu i jednocześnie umieszczono go w rodzinie zastępczej S. Skarżący jako rodzina zastępcza dokonali w dniu 2 marca 2000 r. zgłoszenia pobytu stałego dziecka na podstawie skróconego aktu urodzenia dziecka, gdzie nie było odnotowany fakt jego obcego obywatelstwa oraz postanowienia sądu o umieszczeniu w rodzinie zastępczej. Na tej podstawie dokonano zameldowania małoletniego na pobyt stały w mieszkaniu S. tworzących jego rodzinę zastępczą. Po wszczęciu sprawy z urzędu i zapoznaniu się z odpisem pełnym aktu urodzenia Adama P., gdzie był ujawniony fakt jego urodzenia z matki B., Wójt gminy G. w decyzji z 11 listopada 2000 r. uchylił czynność zameldowania na pobyt stały z uwagi na brzmienie art. 26 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174. Przepis ten bowiem mówi, że zameldowania na pobyt stały cudzoziemca dokonuje się wówczas, gdy ma on kartę stałego pobytu lub zezwolenie na osiedlenie i potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja utrzymała decyzję pierwszoinstancyjną z tą samą motywacją, z powołaniem na brzmienie cytowanego już przepisu ustawy o ewidencji ludności oraz jej art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 2 i art. 26. Skarga zarzuca potraktowanie sprawy "wyłącznie według litery obowiązującego prawa nie wchodząc w jego ducha". Skarżący piszą, że starali się dopełnić wszelkich formalności koniecznych do zameldowania dziecka pozostającego pod ich pieczą i że "nieuregulowane sprawy meldunkowe są dla nich utrudnieniem i obciążeniem". Odpowiedź na skargę powtarza argumentację zaskarżonej decyzji. Podaje nadto, iż SKO wydając decyzję kierowało się "art. 6 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z tych też względów argument Powodów /tak w oryginale/ dotyczący "nieżyciowego" podejścia do ich sprawy nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż przepisy prawa materialnego regulujące kwestię ewidencji ludności nie pozwalają na stosowanie uznania w sprawach meldunkowych." Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola, czy decyzja administracyjna jest zgodna z obowiązującym prawem. Nie znaczy to jednak, że ta zgodność z prawem sprowadza się do oceny, iż rozstrzygnięcie jest zgodne z obiegową, rutynowo stosowaną, pozostającą pod wpływem typowych wypadków - wykładnią konkretnego przepisu prawa opartą na jego tylko językowo logicznym znaczeniu. Art. 26 ustawy o dowodach osobistych i ewidencji ludności przewiduje, iż cudzoziemca na pobyt stały można zameldować gdy ma on kartę stałego pobytu lub zezwolenie na osiedlenie a także, gdy przedstawi uprzednio potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy. Już jednak samo brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że nie może on być uznany za regulujący w zupełny sposób kwestie zameldowania cudzoziemców. Jest bowiem widoczne, że nie przewiduje on n sytuacji, gdy zameldowanie na pobyt stały nie jest poprzedzone posiadaniem meldunku na pobyt czasowy przez cudzoziemca. Jest to zrozumiałe, gdy się zważy, że przepis ten w swym zasadniczym zakresie normowania odnosi się do cudzoziemców dorosłych, którzy przybyli do P. z zagranicy. W stosunku zaś do cudzoziemców- dzieci sytuacją typową jest wypadek, gdy dziecko pozostaje pod pieczą rodziców wynikająca ze sprawowania władzy rodzicielskiej i w takim wypadku wszelkie kwestie przebywania w P. takich dzieci są pochodną statusu i sytuacji ich rodziców. Taka sytuacja wyraźnie nie przystaje do dzieci - cudzoziemców urodzonych w Polsce, w stosunku do których polski sąd, zgodnie z polskim, obowiązującym prawem orzekł umieszczenie w polskiej rodzinie zastępczej. Okoliczność, że dana sytuacja nie mieści się w ramach jakieś normy /tu: normy o przesłankach meldowania cudzoziemców na pobyt stały/ nie musi sama przez się przesądzać o zakazie /tak przyjęto w zaskarżonej decyzji/ zastosowania w danym wypadku ogólnych zasad i przepisów ustawy o ewidencji ludności dotycząca zagadnień ewidencji ludności. Gdyby bowiem chcieć interpretować art. 26 ustawy o ewidencji ludności w taki sposób, aby uznać, że jego zakres obejmuje także i takie wypadki jak występujący w niniejszej sprawie, wówczas należałoby uznać, iż dziecko przebywające legalnie w polskiej rodzinie zastępczej nie może nigdy być zameldowane w mieszkaniu tej rodziny. Oznaczałoby to, że polskie prawo pozwala wprawdzie na zameldowanie na pobyt stały cudzoziemca - dorosłego /pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 26 ustawy o ewidencji ludności/ ale nie pozwala na podobną czynność w stosunku do dziecka urodzonego w P. z matki cudzoziemki i umieszczonego w rodzinie zastępczej, ponieważ osoba taka nigdy nie może spełnić przesłanek wskazanych w art. 26 ustawy o ewidencji ludności. Taka zaś interpretacja musi budzić poważne zastrzeżenia zasadniczej, konstytucyjnej natury. Rodzina zastępcza nie pełni nad dzieckiem oddanym jej pieczy władzy rodzicielskiej /tę bowiem, choć w ograniczony sposób mają rodzice naturalni/. Tymczasem zgodnie z ustawą o cudzoziemcach z dnia 25 stycznia 1997 r. /w brzmieniu sprzed noweli z dnia 11 kwietnia 2001 r./ podobnej sytuacji nie przewidziano wśród przyczyn uzasadniających uzyskanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub zezwolenia na osiedlenie. W znowelizowanym tekście ustawy, z mocą od 1 lipca 2001 r. zgodnie z art. 17 ust. 3 przewidziano już możliwość uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony /do 2 lat i nie dłużej niż na dwa lata/ gdy występuje o to obywatel polski ubiegający się o zezwolenie dla swego dziecka - cudzoziemca, jeśli sprawuje nad nim władzę rodzicielską. Natomiast zgodnie z art. 19 ustawy /w wersji przed i po nowelizacji/ jest możliwe uzyskanie zezwolenia na osiedlenie, gdy cudzoziemiec wykaże istnienie "trwałych więzów rodzinnych" /te przesłankę może spełnić dziecko przebywające w rodzinie zastępczej/ lecz również wymaga się pięcioletniego pobytu w Polsce, na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Jak widać cudzoziemskie dzieci przebywające w polskich rodzinach zastępczych nie spełniają przesłanek wymaganych w ustawie o cudzoziemcach do uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Także możliwość uzyskania zgody na osiedlenie się małoletniego cudzoziemca w Polsce w świetle literalnej interpretacji nie jest wyraźnie ujęta. /Nie wykluczone, że jest tu możliwa i inna wykładnia, jednakowoż wgłębianie się w nią wykracza poza potrzeby rozpoznania niniejszej sprawy/,. Tymczasem te właśnie przesłanki ujęte w ustawie o cudzoziemcach są z kolei same w sobie przesłankami wymaganymi przez art. 26 ustawy o ewidencji ludności. Na marginesie należy wskazać, że ustawa o cudzoziemcach wymagała - do 1 lipca 2001 r., aby cudzoziemiec przebywający w Polsce był zameldowany. Obecnie, po noweli ten sam przepis ma inne brzmienie, a mianowicie iż "cudzoziemiec, który nie posiada ważnej wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony albo osiedlenie się powinien niezwłocznie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Gdy tego nie uczyni, grozi mu przymusowe wydalenie z Polski oznacza to, że nawet ewentualne zameldowanie na pobyt stały dziecka - cudzoziemca pozostającego w polskiej rodzinie zastępczej nie legalizuje w definitywny sposób jego pobytu w Polsce w świetle ustawy o cudzoziemcach. Wymogi starannego działania wymagają, aby rodzina zastępcza podjęła niezależnie od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pilne kroki w celu pełnej legalizacji małoletniego w Polsce. Przedstawiony wyżej wywód wskazuje, iż ramy art. 26 ustawy o ewidencji ludności nie obejmują przy językowo-logicznej interpretacji tego przepisu i zawartych w nim przesłanek pomieścić sytuacji, jaka pojawia się na tle niniejszej sprawy. Jednocześnie należy się zgodzić z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż przepisy o ewidencji ludności, a w szczególności art. 26 ustawy tego dotyczącej nie przewidują instytucji uznania administracyjnego, w której to instytucji organ administracji upatruje bowiem istnienie jedynej możliwości rozwiązania problemu. Zdaniem składu orzekającego problem leży jednak nie w zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego w związku z art. 26 ustawy o ewidencji ludności, ale we właściwej interpretacji zakresu tego przepisu i zakresu działania zasad ogólnych dotyczących meldunku. Skoro bowiem zakresem działania tego przepisu /jego hipotezy/ w ogóle nie jest objęta sytuacja, gdy dziecko -cudzoziemiec urodzone w Polsce znajduje się rodzinie zastępczej, ponieważ dziecko takie nie może nigdy uzyskać zezwolenia na pobyt czasowy, co jest wstępną przesłanką zastosowania tego przepisu, powstaje pytanie, czy w tej sytuacji należy rozumować tak, jak to uczynił organ administracji, a mianowicie, przyjmując a contrario z dyspozycji tego przepisu. To zaś powoduje wniosek /przyjęty w zaskarżonej decyzji/ że w takim wypadku dziecka zameldować w ogóle nie można. Zdaniem składu orzekającego w takiej sytuacji prawidłowy jest wniosek inny. Ten mianowicie, że art. 26 ustawy o ewidencji ludności reguluje tylko najbardziej typowe wypadki zameldowania cudzoziemca. Zaś zameldowanie dziecka - cudzoziemca powinno następować na podstawie zasad ogólnych prawa meldunkowego i rodzinnego. Przemawiają za tym następujące okoliczności. Zameldowanie jest potwierdzeniem stanu faktycznego, a zatem, może dotyczyć ono tylko osoby, która faktycznie w danym mieszkaniu przebywa. Ta przesłanka generalna dotycząca funkcji zameldowania jest w niniejszej sprawie spełniona. Kwestią kolejną jest problem materialnoprawny, a mianowicie ukształtowanie miejsca zamieszkania małoletniego w sposób pochodny wobec miejsca zamieszkania sprawujących pieczę. Rodzina zastępcza jest jedną z form sprawowania pieczy na dzieckiem, w sytuacji, gdy pieczy tej nie sprawuje rodzina naturalna. Pozostaje poza sporem, że piecza ta ma w maksymalny sposób być zbliżona do pieczy wykonywanej w rodzinie naturalnej lub adopcyjnej. Dziecko pozostające w rodzinie zastępczej nie ma zerwanej więzi prawnej z rodziną naturalną. Władza rodzicielska jest tu bowiem ograniczona, zaś sprawujący pieczę w rodzinie zastępczej są upoważnieni do reprezentacji dziecka w zakresie spraw zwykłego zarządu /art. 112[1] i [2] Kro/. W zakresie prawa rodzinnego miejsce zamieszkania dziecka pozostającego pod pieczą jest pochodną miejsca zamieszkania osób sprawujących pieczę. Taki też wniosek wynika z interpretacji art. 26 Kc, gdzie miejsce zamieszkania dziecka jest pochodną miejsca zamieszkania osób dysponujących władzą rodzicielską lub wykonujących tę władzę. Matka naturalna małoletniego Adama P. nie utrzymuje z nim żadnego osobistego kontaktu, a miejsce jej pobytu nie jest znane. W tej sytuacji należy przyjąć, że osobami, których miejsce zamieszkania jest podstawą ustalenia takiegoż miejsca zamieszkania małoletniego - są jego rodzice zastępczy, Skarżący w niniejszej sprawie. Skoro zatem oni sprawują osobistą pieczę nad małoletnim, do czego zostali zobowiązani w prawem przepisany sposób i skoro małoletni z nimi faktycznie mieszka, przeto, zgodnie z zasadami prawa rodzinnego i opiekuńczego i pozostającymi z nimi w związku przepisami Kc także formalności administracyjnoprawne /zameldowanie/ rodziny zastępczej i osoby pozostającej pod jej pieczą - stanowią iunctim. Zaznaczyć należy, że charakter więzi między pozostającym pod pieczą rodziny zastępczej i tą rodziną ma charakter trwały i niewątpliwie do istoty tej więzi należy przebywanie razem "pod oznaczonym adresem, z zamiarem stałego przebywania" /art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności/. Jeżeli organ administracji miał wątpliwości co tego, czy zasada, o której tu mowa, znajduje zastosowanie także w sytuacji Skarżących i pozostającego pod ich pieczą Adama P., powinien był, kierując się zasada ogólną art. 8 i art. 9 Kpa udzielić w tym względzie stosownych informacji n o tym, że mogą oni zwrócić się sądu opiekuńczego o wyraźne wskazanie, że miejscem zamieszkania Adama P. jest miejsce zamieszkania Skarżących tworzących jego rodzinę zastępczą. Rodzina zastępcza nie jest wprawdzie rodziną naturalną, ale ma stanowić jej paliatyw na wypadek niewłaściwego funkcjonowania /z różnych przyczyn/ rodziny naturalnej. Oznacza to, że zasady dotyczące ochrony rodziny, sformułowane w Konstytucji i prawie międzynarodowym /Konwencja o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r., ratyfikowana przez P. w 1991 r./ są wiążące dla interpretacji przepisów prawa wewnętrznego. Konstytucja w art. 72 przewiduje, iż dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej /tak jest na tle niniejszej sprawy/ ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych, a z kolei Konwencja o Prawach dziecka w art. 3 ust. 1, iż "we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje, opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawa nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka". Z tego wynika zwiększony obowiązek staranności działania ciążący m.in. na organach administracji i sądach, w zakresie poszukiwania w istniejącym porządku prawnym instrumentów umożliwiających rozstrzygnięcia zgodne z dobrem dziecka, którego sprawa /nie tylko rodzinna - w tym wypadku: administracyjna/ dotyczy. Dodać należy, że zgodnie z kolei z Wiedeńską Konwencją o Prawie Traktatów 1969 r. /ratyfikacja przez Polskę w 1990 r./ powinnością państwa ratyfikującego jest dotrzymywanie zaciągniętych zobowiązań międzynarodowych i że strona nie może powoływać swego prawa wewnętrznego dla uzasadnia zaniedbania wykonania traktatu /art. 27/. W tej sytuacji niezbędne jest dokonanie takiej interpretacji prawa, która będąc w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi odpowiadałaby także prawidłowo rozumianemu dobru dziecka. Zgodne z dobrem dziecka poddanym pieczy rodziny zastępczej jest aby mieszkało razem z rodzicami zastępczymi. Skoro w Polsce istnieje obowiązek meldunkowy i skoro obejmuje on łącznie rodziców i dzieci, przy czym miejsce zamieszkania rodziców /także zastępczych/ powinno być decydujące dla miejsca zamieszkania dziecka poddanego pieczy. Przepis art. 26 ustawy o ewidencji ludności nie obejmuje /jak już wyżej wspomniano/ sytuacji, jaka istnieje na tle niniejszej sprawy, tj. kwestii meldunku dziecka - cudzoziemca urodzonego w Polsce i poddanego w drodze orzeczenia sądowego pieczy polskiej rodziny zastępczej. W tej sytuacji zdaniem składu orzekającego należy uznać, że istniejąca sytuację regulują zasady ogólne dotyczące meldunku /na pobyt stały/, ponieważ tylko taka interpretacja wzajemnego stosunku przepisów o ochronie rodziny i ochronie dziecka, przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz ewidencji ludności prowadzi do honorowania /wynikającej z Konstytucji i Konwencji o Prawach dziecka/ klauzuli generalnej poszanowania dobra dziecka, w konkretnym wypadku. Sąd zadaje sobie sprawę, że organ administracji orzekając w niniejszej sprawie kierował się regułami wykładni ustawy o ewidencji ludności ustalonymi dla wypadków typowych, objętych zakresem działania art. 26 ustawy o ewidencji ludności. Dlatego nie można mu stawiać zarzutu rażącego naruszenia prawa, co musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie doszło natomiast do posłużenia się prawem w sposób wadliwy /choć nie rażąco wadliwy/ dlatego, że art. 6 Kpa, zobowiązujący organ administracji do działania na podstawie przepisów prawa w rzeczywistości dotyczy całego systemu prawa, łącznie z Konstytucją i wiążącymi Polskę przepisami prawa międzynarodowego. One właśnie wymagają, aby interpretując przepisy o ewidencji ludności i zakresie ich działania kierować się klauzulą generalną dobra dziecka. Ta zaś wymaga zameldowania dziecka znajdującego pod pieczą rodziny zastępczej, w lokalu tej rodziny, przy czym podstawy prawnej do takiego działania upatrywać należy w art. 9a i art. 10 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 72 Konstytucji i art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Ponadto standardy rzetelnego postępowania administracyjnego wymagają, aby w podobnych sprawach zwracać szczególną uwagę na realizację obowiązków informacyjnych tak, aby strona nie poniosła uszczerbku na skutek swej niewiedzy. W tym konkretnym wypadku odnosiło się to do możliwości rozproszenia wątpliwości organów administracji przez ewentualne działanie sądu opiekuńczego. W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.