I OSK 1956/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Monika Nowicka del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1082/20 w sprawie ze skargi S.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 marca 2021 r. oddalił skargę S.D. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Dodatkowo pełnomocnik zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego prowadzącą do uznania oceny organów administracji za prawidłowe, podczas gdy błędnie ustalono granice wniosku skarżącej, a także nie zbadano czy w stosunku do części działki nr 2870/31 cel wywłaszczenia został (lub nie został) zrealizowany; 2) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niezastosowanie i niewykazanie odpowiedniej aktywności przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzje Wojewody [...] oraz Starosty B. wychodziły poza granice wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; 3) art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia prawa przez organy administracyjne, które podczas orzekania wyszły poza granice wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; 4) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990), dalej: ugn, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek skarżącej obejmował prośbę o zwrot części działki o nr [...] ([...]) obejmujący teren drogi dojazdowej do miejskiej działki o nr [...] i innych działek znajdujących się za nią, podczas gdy z załączonych w toku postępowania administracyjnego załączników graficznych wynika, że fragment zwróconej działki nie był przedmiotem zainteresowania skarżącej; 5) art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), dalej: udp, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że część powstałej działki o nr [...] stanowi drogę publiczną i nie podlega zwrotowi, co w konsekwencji doprowadziło do braku zbadania przesłanek art. 137 ugn, kiedy to przedmiotowy fragment ww. działki może być zaliczony co najwyżej jako droga wewnętrzna mogąca być przedmiotem zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów związanych z zaakceptowaniem przez Sąd pierwszej instancji faktu, że organy obu instancji uchyliły się od obowiązku zbadania czy w stosunku do działki nr [...] zaszły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, należy wskazać, że przedmiotowa działka wraz z działką [...] stanowi część pasa drogowego drogi publicznej. W ślad za Sądem pierwszej instancji należy w tym miejscu wyjaśnić, że pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym od drogi. O ile bowiem droga w myśl art. 4 pkt 2 udp oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, to pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 udp). Analiza zacytowanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię, jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu. Zaznaczyć także należy, że zaliczenie określonych dróg do kategorii dróg publicznych następuje w postępowaniu odrębnym od postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W toku postępowania zwrotowego brak jest zatem możliwości zmiany kwalifikacji drogi i ograniczenia rozmiaru jej pasa drogowego. Wyjaśnić także należy, że w myśl art. 2a udp drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Przepis ten wyłącza zatem możliwość zwrotu działki stanowiącej część pasa drogowego drogi publicznej na rzecz wywłaszczonego właściciela lub jego następców prawnych. Skoro zatem możliwość zwrotu działki [...], jako stanowiącej część pasa drogowego drogi publicznej, była wyłączona, to zbędne było ustalanie w odniesieniu do tej działki czy zachodzą określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sprzeczne byłoby to bowiem z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 kpa. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a także art. 4 pkt 1 i 2 udp. Przechodząc do rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia zakresu wniosku i nieuzasadnionego zdaniem autora skargi kasacyjnej rozszerzenia postępowania zwrotowego, należy odnotować, że zarzuty te oparte są na fakcie doprecyzowania wniosku zwrotowego przez odwołanie się do załącznika graficznego do wniosku. Należy zaznaczyć, że ustalenie zakresu postępowania administracyjnego następuje na podstawie całego wniosku zwrotowego, a nie wyłącznie załączników do niego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy wniosek o zwrot dotyczy wywłaszczonej nieruchomości ze wskazaniem tej nieruchomości lub jej określonej części, a w załączniku do tego wniosku wskazuje się jedynie część tej nieruchomości, to istnieją podstawy do objęcia postępowaniem zwrotowym całej nieruchomości wskazanej we wniosku. Ograniczenie bowiem postępowania wyłącznie do części wskazanej w załączniku powodowałoby nieuzasadnione ograniczenie zakresu postępowania w stosunku do wynikającego z samego wniosku. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie skarżąca ograniczyła zakres postępowania zwrotowego wyłącznie w załączniku do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, że postępowanie administracyjne oraz jego kontrola dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zostały przeprowadzone nieprawidłowo, skoro ich zakres odpowiadał zasadniczej części wniosku o zwrot. W tej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 134 § 1 i art. 151 ppsa oraz naruszenia art. 136 ust. 3 ugn. Przedmiotowa sprawa rozpoznana została bowiem, tak przez Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym przez wniosek skarżącej, a nie załącznik do niego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.