II SA/Gl 541/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...]r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) postanowieniem z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. (dalej: PINB) nr [...] z dnia [...] roku (znak: [...]), w sprawie nałożenia na A. P. (dalej: strona) kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego na działce nr 1 przy ulicy [...] w S. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po powzięciu anonimowej informacji o prawdopodobnym nielegalnym przystąpieniu do użytkowania ww. budynku, PINB podjął czynności wyjaśniające. W wyniku których ustalił, że Starosta [...] decyzją z [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu TEBE na działce nr 1 w S. przy ulicy [...] w S. Pismem z 20 lutego 2014 r. strona powiadomiła organ o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych, natomiast nie dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie złożyła wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. Dnia [...] r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jak ustalono w jej trakcie, prowadzone roboty wymagały ostatecznego wykończenia zewnętrznego oraz zagospodarowania terenu. Do wykonania pozostały takie roboty, jak: instalacja okładzin schodów zewnętrznych i tarasu, utwardzenie dojazdów oraz dojść do budynku i rozbiórka obiektu przewidzianego na czas budowy. Stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego o charakterze nieistotnym. W dniu kontroli pomieszczenia budynku użytkowane były jako mieszkalne, w pełni umeblowane. W pomieszczeniu łazienki znajdowały się urządzenia sanitarne, przybory kosmetyki codziennego użytku, ręczniki, pralka z umieszczonym wewnątrz praniem. W pomieszczeniu kuchennym były sprzęty kuchenne, artykuły spożywcze. W salonie stolik kawowy, telewizor, stół z krzesłami, krzesełko do karmienia dziecka, komplet wypoczynkowy. W pokoju (wg. projektu pomieszczenie 1.5) znajdowało się łóżko z pościelą, w pomieszczeniu oznaczonym w projekcie jako 1.7 - zabawki, komoda, w pomieszczeniu kotłowni - kocioł na paliwo stałe o mocy 15 kW zasilający instalację c.o. budynku. Początkowo D. P., uczestnicząca w oględzinach żona strony, twierdziła, że zamieszkuje z rodziną w przedmiotowym budynku od ok. roku. W toku kontroli D. i A. P. oświadczyli, że nie użytkują oni przedmiotowego budynku, aktualnie prowadzone są roboty wykończeniowe w budynku oraz roboty związane z zagospodarowaniem terenu. W budynku przebywają oni jedynie w przypadku wykonywania robót, zdarza im się również brać kąpiel lub nocować w nim. A. P. zameldowany jest w Z. przy [...], natomiast D. P. zamieszkuje wraz z córką w R. przy ulicy [...]. W dalszym toku postępowania PINB dla miasta R. przeprowadził dowód z przesłuchania świadków, z którego wynika, że D. i A. P. wraz z dziećmi zamieszkują w R. przy ulicy [...], a sporadycznie także w Z. przy [...]. Nie użytkują przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w S. Obecnie wykonują roboty wykończeniowe ww. budynku. Wskazanym na wstępie postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku PINB nałożył na A. P. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce nr 1 przy ulicy [...] w S. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 57 ust 7 Pr. bud., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W zażaleniu z dnia 31 października 2019 r strona kwestionuje stanowisko PINB jakoby przedmiotowy budynek był użytkowany. Znajdują się w nim meble i rzeczy osobiste, ale to wynika nie z faktu zamieszkiwania w budynku, ale ze sporadycznego nocowania i przebywania w budynku w celu pilnowania mienia i prowadzenia prac wykończeniowych. ŚWINB utrzymując to postanowienie w mocy wyjaśnia, że nałożenie przez PINB dla miasta R. przedmiotowej kary stanowiło konsekwencję stwierdzenia, że inwestor - A. P., przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 przy ulicy [...] w S., nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ust 1 Pr. bud. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art 54 ust 1 Pr. bud. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art 29 ust 1 pkt la i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art 55 i art 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przedmiotowy budynek jako budynek mieszkalny jednorodzinny należało zaliczyć do kategorii I (zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane), w związku z czym prawidłowo ustalono, że zwolniony jest on z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a przed przystąpieniem do użytkowania wymagał dokonania zawiadomienia. Materiał dowodowy zgromadzony przez PINB w toku kontroli przeprowadzonej dnia [...] r., w sposób bezsprzeczny potwierdza, że przedmiotowy budynek jest użytkowany na cele mieszkalne. Na co wskazuje jego wyposażenie, jak również liczne elementy dekoracyjne np. kwiatki w doniczkach, obrazy na ścianach, czy firanki w oknach. Zdaniem organu odwoławczego tego typu wyposażenie nie może zostać uznane za niezbędne do przebywania w budynku w celu wykonywania robót wykończeniowych i sprawowania ochrony nad znajdującym się w nim mieniem. Co więcej, w toku kontroli stwierdzono, że budynku wykonywane są codzienne czynności, charakterystyczne dla prowadzenia gospodarstwa domowego, takie jak przygotowywanie posiłków, czy pranie. Powyższe oznacza, że inwestor, pomimo niezawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku, co z kolei jest równoznaczne z tym, że w sprawie wystąpiła przesłanka do zastosowania dyspozycji przepisu art. 57 ust. 7 Pr. bud. i tym samym nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Podsumowując, tutejszy organ wskazuje, że nałożenie w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest w pełni zasadne. Zgodnie z art 57 ust 7 zd. 2 Pr. bud. do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wedle przepisu art 59f ust. 1 Pr. bud. (w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art 59a ust 2) wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s) (która zgodnie z art 59f ust 2 Pr. bud. wynosi 500 zł., współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wymierzając karę w przedmiotowej sprawie należało obliczyć iloczyn następujących wartości liczbowych: 5000 (dziesięciokrotność stawki opłaty- s), 2 (k) oraz 1 (w). Dokonując powyższego obliczenia organ ustalił, że wysokość kary w przedmiotowym postępowaniu powinna wynosić 10 000 zł., zatem wysokość kary nałożonej przez organ I instancji jest w pełni prawidłowa. W końcowej części uzasadnienia organ informuje stronę, że zgodnie z art 59g ust 5 w zw. z art 57 ust 7 Pr. bud. do kar z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, w tym art. 67a § 1 tego aktu. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, organ może: odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; odroczyć lub rozłożyć na raty albo umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. W skardze z 6 marca 2020 r. strona (dalej: skarżący) podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 Pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że przystąpił on do nielegalnego użytkowania budynku. Z tym wiąże zarzuty procesowe, dotyczące naruszenia art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w swoim postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane. Postępowanie w przedmiotowej sprawie, dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego było prowadzone na podstawie przepisów art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: pr. bud.) w zw. z art. 54 i art. 59f ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 57 ust. 7 stanowił: W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Nie budzi wątpliwości to, że skarżący przystąpił do użytkowania budowanego od [...] r. domu mieszkalnego z naruszeniem art. 54 pr. bud., zgodnie z którym można to uczynić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W tym przypadku organ nadzoru budowlanego w ogóle nie został powiadomiony o przystąpieniu do użytkowania. Po stwierdzeniu tej okoliczności, a więc przystąpienia do użytkowania bez zawiadomienia, właściwy organ był uprawniony do podjęcia postępowania zmierzającego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W ocenie Sądu, ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy zawartej w art. 57 ust. 7 pr. bud. nie uprawnia jeszcze organu nadzoru budowlanego do przejścia na etap orzekania w sprawie kary oraz jej wysokości. Samo nałożenie kary powinno przebiegać z uwzględnieniem przepisów materialnoprawnych zawartych w DZIALE IVA Kodeksu postępowania administracyjnego "Administracyjne kary pieniężne", które, w myśl art. 189a § 1 znajdują zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu. Przepisy te mają charakter lex generalis, odnoszą się do kar regulowanych przepisami odrębnymi (wobec k.p.a.), o ile nie zostaną wyłączone na mocy postanowień 198a § 2 lub § 3. Art. 198a § 2 stanowi: W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Wobec tego, o ile w przepisach Prawa budowlanego odnośnie kar za przystąpienie do nielegalnego użytkowania, materie wskazane w pkt. 1-6 byłby regulowane, to przepisy Działu IV k.p.a. nie znajdą zastosowania. W szczególności, co przyjdzie zauważyć, w art. 189f k.p.a. została uregulowana instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, która w przepisach Prawa budowlanego, a więc w przepisach odrębnych, o których mowa 198a § 2 k.p.a., nie jest regulowana. Przepis art. 189f k.pa. przewiduje obligatoryjne odstąpienie w drodze decyzji (§ 1) oraz odstąpienie fakultatywne, kończące się pouczeniem (§ 2 i § 3). Analiza literalnego brzmienia art. 189f implikuje wniosek, w świetle którego ustawodawca przewidział trzy odrębne podstawy obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej aktualizujące się w następujących sytuacjach: 1/ gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa; 2/ gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna; 3/ gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Natomiast odstąpienie fakultatywne następuje w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1–2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu ( § 3). Zważywszy ma materialnoprawny charakter postanowień 189f k.p.a., organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie nałożenia kary z powodu samowolnego przystąpienia do użytkowania, powinien w jego trakcie dokonać ustaleń w zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Nie ma przy tym znaczenia to, że kara określona w art. 57 ust. 7 pr. bud. jest karą bezwzględnie oznaczoną. Sąd podziela stanowisko wyrażane w literaturze przedmiotu, zgodnie z którym do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych znajduje zastosowanie instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f, w odróżnieniu np. od dyrektyw wymiaru kary z art. 189d (możliwej do zastosowania jedynie w przypadku kar względnie oznaczonych) (tak L. Staniszewska, Administracyjne kary pieniężne, s. 140; A,Cebera, J. G. Firlus, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, WKP 2019, teza 2). W konsekwencji, ustalenie stanu prawnego i faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności (faktów prawotwórczych) jest warunkiem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie administracyjnej. Zdaniem Sądu, poczynienie ustaleń niepełnych bądź też niepoczynienie ich w ogóle, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, przesądza o wadliwości prowadzonego postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ustalenia organów obu instancji ograniczyły się jedynie do kwestii przystąpienia przez skarżącego do samowolnego użytkowania budynku w kontekście art. 57 ust. 7 pr. bud. oraz przesłanek określenia wysokości kary z art. 59f ust. 1 pr. bud. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. postawił uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji jako obarczone analogicznymi wadami. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia, przy czym Sąd nie przesądza o zaistnieniu podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku przez skarżącego. Wskazuje jedynie na to, że w toku postępowania zmierzającego do podjęcia orzeczenia w przedmiocie kary z art. 57 ust. 7 pr. bud., konieczne jest wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności określonych w art. 189f k.p.a. i dopiero po tym będzie możliwe przystąpienie do wydania aktu kończącego postępowanie.