II OSK 2527/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku B. K. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] maja 2016 r., nr [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 43/21 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki części budynku postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] maja 2016 r., nr [...] UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 43/21, oddalił skargę B. K. (dalej jako skarżący) na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki części budynku. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w tym zakresie oraz rozpoznania skargi wobec dostatecznego rozpoznania sprawy. Jednocześnie skarżący wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] maja 2016 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] lutego 2016 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. O. [...] w sposób wskazany w tej decyzji i orzeczono merytorycznie o rozbiórce ww. budynku wskazując na nowo zakres tej rozbiórki. Skarżący wskazał, że wstrzymanie jest możliwe bowiem dotyczy aktu wydanego w postępowaniu toczącym się w granicach niniejszej sprawy. Wstrzymanie wykonania tej decyzji jest uzasadnione niebezpieczeństwem wyrządzenia mu znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono wprost okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że skarżącemu lub innym osobom trzecim w wyniku wykonania ww. decyzji grozi znaczna szkoda. Można jednak z tego uzasadnienia wywnioskować, że przesłanek wstrzymania należy upatrywać w obowiązku dokonania rozbiórki części obiektu budowlanego, aktualnie zamieszkałego, którego nowy współwłaściciel nie został objęty ww. decyzją i nie wyraża zgody na rozbiórkę. Wskazano także, że przeprowadzenie prac rozbiórkowych będzie związane z realnym ryzykiem uszkodzenia wschodniej części budynku (określonej w tytule wykonawczym jako "użytkowana przez P. F.") z uwagi na bardzo zły stan techniczny tej części, na co zwrócił uwagę biegły sądowy mgr inż. W. P. w opinii wydanej w postępowaniu o zniesienie współwłasności tej nieruchomości. Na potwierdzenie dołączono kopię tej opinii z dnia 30 sierpnia 2021 r. WSA w Łodzi pozostawił nie rozstrzygniętą kwestię oddziaływania decyzji rozbiórkowej na pozostałych współwłaścicieli. Skarżący postawił pytanie czy obowiązkiem rozbiórki nie powinni być objęci także pozostali współwłaściciele tej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po wniesieniu skargi organ administracji (art. 61 § 2 P.p.s.a.), a po przekazaniu sądowi skargi - sąd, może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, przy czym sąd wydaje takie postanowienie, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego, jest decyzją ostateczną i prawomocną. Świadczy o tym fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 620/16 oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję, a następnie skarga kasacyjna skarżącego od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1016/17. Wobec tego legalność wydania nakazu rozbiórki w przedmiotowej sprawie została już oceniona i uznana za zgodną z prawem. Zatem podnoszenie argumentów odnośnie do jej wadliwości np. braku jej wykonalności czy też wadliwego określenia jej adresatów została już oceniona prawomocnie przez Sąd i może zostać zakwestionowana jedynie poprzez wniesienie skargi o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem lub skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Ponadto rozpatrywanie kwestii wstrzymania wykonania ww. decyzji było możliwe jedynie kiedy skarga dotycząca tej decyzji była rozpatrywana przez sądy administracyjne. Obecnie kiedy postępowania te zostały prawomocnie zakończone nie jest możliwe wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Wskazuje na to art. 61 § 4 P.p.s.a., który mówi, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę bądź uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. W okolicznościach sprawy zaistniała ta ostatnia sytuacja. Nie zasługuje na akceptację twierdzenie skarżącego, że wstrzymanie wykonania ww. decyzji z [...] maja 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego jest dopuszczalne na etapie rozpatrywania jego skargi na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] listopada 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] września 2020 r. nr [...], którym na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 w zw. z art. 18t ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 dalej "u.p.e.a.") odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] marca 2020 r. dotyczącego obowiązku wynikającego z decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., bowiem byłoby to wstrzymanie aktu podjętego w granicach tej samej sprawy. Zdaniem NSA, decyzja rozbiórkowa z [...] maja 2016 r., której wstrzymania wykonania domaga się skarżący w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie dotyczącej skargi na postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, którego podstawą było niewykonanie ww. decyzji rozbiórkowej, nie jest aktem podjętym w granicach tej samej sprawy. Sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" wskazane w treści art. 61 § 3 P.p.s.a. wykładać należy w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i 135 P.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który NSA uznaje za słuszny, że sformułowania "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. Zatem uznać należy, że treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. będą objęte akty wydane w pierwszej instancji a także akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem ww. sformułowań pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7. Sąd ten stwierdził, że określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 29 ustawy o NSA, wskazywało, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Należy przez to rozumieć zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego. Przez zwrot normatywny "w granicach danej sprawy" Naczelny Sąd Administracyjny rozumie sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Idąc tym tokiem rozumowania NSA stwierdza, że błędnym jest przekonanie skarżącego, że decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Ł. z [...] maja 2016 r. o nakazie rozbiórki części budynku mieszkalnego jest aktem administracyjnym wydanym w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 134 i art. 135 P.p.s.a., gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki części budynku. Nie ulega wątpliwości, że obie te sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym (wydanie jednej decyzji było podstawą do wystawienia tytułu egzekucyjnego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w który to wydano zaskarżone postanowienie). Zachodzi również związek podmiotowy bowiem decyzja rozbiórkowa i postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczą tej samej osoby skarżącego. W ocenie NSA skarżący nie dostrzega jednak, że akty te nie są tożsame z punktu widzenia przedmiotowego. Mają one różną podstawę materialnoprawną, która legła u podstaw wydanych w tych sprawach rozstrzygnięć. Podstawą decyzji o rozbiórce były przepisy Prawa budowlanego a podstawą wydania zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia o umorzeniu przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślić zatem należy, że w aktualnie toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki części budynku nie jest możliwe wstrzymanie wykonania ostatecznej i prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki, jak tego domaga się skarżący we wniosku o wstrzymanie zawartym w skardze kasacyjnej. Istotne znaczenie ma także to, że w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie jest zatem możliwe by organ egzekucyjny a na etapie postępowania sądowego Sąd wstrzymał wykonalność decyzji, która w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogła stanowić przedmiotu jego oceny pod względem zasadności czy wymagalności. Sąd mógł jedynie wstrzymać wykonalność wszystkich potencjalnych rozstrzygnięć organów wydanych przez te organy na etapie postępowania egzekucyjnego. Wchodzenie w meritum decyzji rozbiórkowej oraz wstrzymanie jej wykonania w niniejszym postępowaniu wykraczało poza przedmiot sprawy zakreślonej wniesioną skargą tj. postępowania egzekucyjnego w administracji. Ponadto mając na uwadze zakres kontroli sądowej wyznaczonej wniesioną skargą stwierdzić należy, że w zakres oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie wchodzi ocena decyzji rozbiórkowej bowiem jak już wyżej stwierdzono decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Sąd nie był uprawniony do zastosowania art. 135 P.p.s.a. w stosunku do decyzji o nakazie rozbiórki, której prawidłowość była już kontrolowana przez sądy administracyjne obu instancji. Wynika to z art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a., gdzie stwierdzono, że wstrzymanie traci moc w chwili uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę, co wystąpiło odnośnie do decyzji rozbiórkowej. Mając powyższe na uwadze wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zagrożenia o charakterze znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków wynikające z dokonania rozbiórki części budynku mieszkalnego NSA stwierdza, że nie miały znaczenia dla rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie bowiem wykluczona została możliwość wstrzymania decyzji rozbiórkowej albowiem przedmiot tej decyzji nie dotyczył granic sprawy objętej niniejszą skargą. Okoliczności te można było podnosić w ramach wniosku o wstrzymanie wykonania gdy rozpatrywana była skarga na ww. decyzję rozbiórkową. W związku z powyższym NSA, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.