III SA/Kr 501/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 listopada 2021 r. znak SKO.PS/4110/661/2021 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. D. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 8 listopada 2021 r. (znak SKO.PS/4110/661/2021) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 1 września 2021 r. (znak F8.500.2416.2021), którą odmówiono skarżącej przyznania zasiłku celowego. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 9 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku ze zdarzeniem losowym tj. zalaniem piwnicy. Zdarzenie to miało miejsce w dniach 5 i 6 sierpnia 2021 r., kiedy to w miejscu zamieszkania skarżącej wystąpiły ulewne deszcze. Jak podała skarżąca, w wyniku dużych ilości wody, które dostały się do piwnicy zalaniu uległy: pralka, wersalka, mikser wielofunkcyjny, ekspres do kawy, biurko i komputer. Skarżąca wskazała, że jej sytuacja finansowa jest trudna i nie będzie mogła dokonać zakupów tych przedmiotów z własnych środków. Wartość zniszczonych sprzętów oszacowała na 3 500 zł. Skarżąca na etapie postepowania administracyjnego wyjaśniła, że mieszkanie do którego przynależy sporna piwnicy, wynajmuje od osoby, która mieszkanie to w pełni wyposażyła. Z tego też faktu, wymienione wyżej rzeczy skarżącej stanowiące wyposażenie mieszkania, przechowywała ona w piwnicy. Podniosła, że oczekuje na przyznanie od Gminy mieszkania komunalnego, i wtedy (tj. po przyznaniu jej tego mieszkania) potrzebne jej będą przedmioty utracone w wyniku zalania piwnicy. Skarżąca wskazała, że powódź jaka miała miejsce w dniach 5-6 sierpnia 2021 r., była wynikiem zaniedbań urzędników. Decyzją z 1 września 2021 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego zasiłku. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji organ stwierdził, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, utrzymują się ze świadczeń emerytalnych. Organ powołał art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej) i wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również niezależnie od dochodu osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej lub ekologicznej. W ocenie organu, na skutek podtopień nie zostały zagrożone dotychczasowe warunki egzystencji skarżącej, w tym przede wszystkim jej potrzeby mieszkaniowe. Wykazane natomiast przez skarżącą straty, w postaci nieużytkowanych sprzętów, nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca zaznaczyła, że rozstrzygnięcie organu pozbawia jej odszkodowania za zniszczone przedmioty. Podkreśliła, że zalane rzeczy będą jej niezbędne w przyszłości, jak otrzyma od Gminy mieszkanie komunalne. Podniosła, że organ administracji wykazał się brakiem empatii i zrozumienia dla jej sytuacji i zamiast pomóc poszkodowanym, szuka nieludzkich przepisów, aby nie wypłacić odszkodowań. Decyzją z 8 listopada 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, SKO w Krakowie zaznaczyło, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu zgłaszanych przez obywateli potrzeb. Zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską lub zdarzeniem losowym. Organ zauważył, że istnieje możliwość przyznania zasiłku celowego osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, i przyznanie tegoż zasiłku jest niezależnie od dochodu strony. Jednak sam fakt wystąpienia szkody nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania pomocy – konieczne jest wystąpienie ogólnych przesłanek udzielenia wsparcia, w tym przede wszystkim musi zaistnieć trudna sytuacja życiowa, której osoba nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. W ocenie SKO w Krakowie, przedmioty, które uległy zniszczeniu, nie służyły zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Przyznanie zasiłku w przedmiotowej sprawie byłoby niezgodne z celami ustawy o pomocy społecznej. W skardze na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, mimo faktu, że zdarzenie z 5 i 6 sierpnia 2021 r. miało charakter klęski żywiołowej, 2) art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że zdarzenie losowe nie kwalifikuje się jako zdarzenie uzasadniające przyznanie pomocy społecznej, 3) art. 9 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stronie jakie przesłanki uzasadniają odmowę zakwalifikowania przedmiotowego zdarzenia jako klęska żywiołowa, 4) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. przez niepełne i wybiórcze skompletowanie materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej. Skarżąca podniosła, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny, gdyż woda w piwnicy sięgała nie 30 cm, lecz 1,5 metra. W ocenie skarżącej, gdyby organ zakwalifikował zdarzenie jako klęskę żywiołową, to nie byłby zobligowany do badania przesłanek zagrożenia warunków dotychczasowej egzystencji. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie podtrzymało wyrażoną uprzednio argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium podkreśliło, że przy przyznaniu zasiłku celowego zarówno na podstawie art. 40 ust. 1, jak i art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej konieczne jest wystąpienie przesłanek ogólnych udzielenia wsparcia. Za pismem z 19 września 2022 r. skarżąca nadesłała komplet zdjęć obrazujących zalaną klatkę schodową i zalany teren przed budynkiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wobec braku wskazania przez strony możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, przewodniczący skierował sprawę na posiedzenie niejawne w powołanym wyżej trybie. Przechodząc do merytorycznej oceny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie była zasadna, w związku z czym podlegała oddaleniu. Ocenę legalności kontrolowanych decyzji poprzedzić należy zwróceniem szczególnej uwagi na istotę i cel pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zasady pomocy społecznej określa art. 3 ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Podkreślenia wymaga art. 3 ust. 4. Stosownie bowiem do tego przepisu, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak stanowi natomiast art. 39 ust. 1 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei według art. 40, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). W realiach przedmiotowej sprawy organy trafnie przyjęły, że pomoc, jakiej oczekiwała skarżąca, nie będzie stanowić realizacji celu pomocy społecznej w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, lecz w istocie ma formę roszczenia odszkodowawczego. W ten też sposób, wydaje się rozumieć swoje żądanie skarżąca, która na etapie postępowania administracyjnego podkreślała, że nie godzi się ze stratą i będzie nadal "zabiegać o odszkodowanie" (k. 29 akt administracyjnych). Należy jednak wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1067/19, wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 308/19, wyrok WSA w Łodzi z 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 864/20). Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową, czy też ekologiczną. W przypadku zasiłku celowego, organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Zasiłek przewidziany w art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie może być bowiem realizowany z pominięciem, wskazanych na wstępie uzasadnienia, ogólnych zasad pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 ustawy). Oceniając zatem całokształt okoliczności sprawy, sąd uznał za trafne przyjęcie przez orzekające organy administracji publicznej, że w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej", o której mowa w art. 40 w zw. z art. 39 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie bowiem przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i przedstawionych przez skarżącą dokumentów organy ustaliły, że skarżąca ma zapewnione niezbędne potrzeby i umożliwione życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Mieszkanie, w którym wspólnie gospodaruje wraz z mężem, jest zadbane i wyposażone przez właściciela tego mieszkania we wszystkie niezbędne sprzęty. Składa się ono z trzech pokoi, kuchni i łazienki. Rodzina skarżącej ma zapewniony stały dochód w postaci emerytury otrzymywanej przez skarżącą jak i emerytury jej męża. Wymaga zarazem podkreślenia, że sprzęty, które miały ulec zniszczeniu w wyniku zalania piwnicy, nie były ani przez skarżącą, ani przez jej męża wykorzystywane do zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych. Formułując żądanie udzielania wsparcia (zasiłku celowego) na zakup opisanych wyżej sprzętów Skarżąca powinna mieć niewątpliwie świadomość, że udzielenie jej wnioskowanego zasiłku oznaczałoby de facto, że inni podatnicy sfinansowaliby dla niej zakup tych sprzętów, których skarżąca w istocie w ogóle nie wykorzystywała. Z kolei niezbędność sprzętów do zapewnienia egzystencji rodziny skarżącej w przyszłości (wyposażenie mieszkania, które dopiero ma uzyskać od Gminy) ma charakter ocen wyłącznie hipotetycznych i nie ma związku aktualnymi potrzebami bytowymi skarżącej. Skarżąca nie była w stanie wskazać, kiedy ma otrzymać lokal socjalny, w którym chciałaby wykorzystywać przedmiotowe sprzęty (k. 22 akt administracyjnych). Co więcej, dużej części z przedmiotowych rzeczy, bez wątpienia w ogóle nie można byłoby uznać za niezbędne do zaspokajania podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych (np. ekspresu do kawy, miksera wielofunkcyjnego, komputera). Są to bowiem sprzęty, które trzeba uznać za gwarantujące określony, a nie niezbędny, poziom zaspokajania potrzeb życiowych. Dodać również należy, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2021 r. poz. 379) przewiduje, że rodzina lub osoba samotnie gospodarująca w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, poszkodowana w wyniku wystąpienia powodzi, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może otrzymać jednorazowy zasiłek powodziowy w kwocie do 2 tys. zł. Zatem, nawet wychodząc poza ustawę o pomocy społecznej, to na gruncie rozwiązań przewidujących zasiłek powodziowy, przesłanką przyznania zasiłku pozostaje także zaspokojenie "niezbędnej potrzeby bytowej", co w przypadku skarżącej, nie wchodziło w tej sprawie w rachubę. Pomoc w postaci zasiłku celowego ma służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem zapewnianie odszkodowań za doznane straty z różnych przyczyn, jak zdaje się to rozumieć skarżąca. Sąd nie kwestionuje, że w wyniku zalania piwnicy skarżąca poniosła dotkliwe, w jej ocenie, straty materialne, jednak świadczenie z pomocy społecznej nie jest odpowiednią drogą do zrekompensowania tych strat. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić przychodzi, że w niniejszej sprawie nie jest istotna kwalifikacja zdarzenia jako klęski żywiołowej lub zdarzenia losowego, ponieważ zasady przyznawania świadczeń (art. 3) mają zastosowanie zarówno do art. 40 ust. 1, jak i art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Co więcej, przesłanka "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" jest wprost wskazana w art. 39 ust. 1, który poprzedza art. 40. Na powiązanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 z przedmiotową przesłanką wskazuje sformułowanie "może być przyznany również" odsyłające do ogólnej przesłanki zasiłku celowego, sformułowanej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2333/17). Z powołanego przez skarżącą fragmentu orzeczenia – "Z przepisów tych nie wynika też, by pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. ograniczała się jedynie do umożliwienia minimum egzystencji osobom dotkniętym klęską żywiołową" (wyrok WSA w Krakowie z 11 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 603/19) – skarżąca wyprowadza błędny wniosek, jakoby w przypadku zakwalifikowania zdarzenia jako klęski żywiołowej, "organ nie byłby zobligowany do badania takich przesłanek jak zagrożenie warunków dotychczasowej egzystencji". Zauważyć należy, że rozważania Sądu w powołanej sprawie dotyczyły oceny zakresu i wysokości straty oraz wysokości przyznanego zasiłku, w sytuacji, w której organy już stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających przyznanie zasiłku i przyznały to świadczenie, lecz w mniejszym, od oczekiwanego przez stronę, zakresie. Dla porządku należy wskazać, że przytoczony fragment nie był – jak podała skarżąca – stanowiskiem Sądu wyrażonym w powołanym przez skarżącą wyroku, lecz referowanym przez Sąd w uzasadnieniu poglądem z innego orzeczenia (wyroku WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r. sygn. III SA/Kr 1306/17). Nie są zatem trafne zarzuty oparte na kwestii kwalifikacji zalania piwnicy jako zdarzenia losowego, a nie klęski żywiołowej, tj. naruszenia art. 40 ust. 2 oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej oraz. art. 9 K.p.a. W nawiązaniu natomiast do zarzutów dotyczących art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., nie można uznać, że organy w sposób niepełny i wybiórczy skompletowały materiał dowodowy. Zauważyć trzeba bowiem i podkreślić, że postępowanie prowadzone było na wniosek skarżącej i na każdym jego etapie miała ona możliwość przedkładania dokumentów i składania wyjaśnień, z czego skarżąca niewątpliwie korzystała. Dostrzec należy również inicjatywę dowodową, jaką wykazał się organ administracji, przeprowadzając wywiad środowiskowy (k. 24-25 akt administracyjnych). Przedłożone przez skarżącą dokumenty i dane pozyskane przez organ pozwoliły na ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego, tj. wyjaśnienie kwestii zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny skarżącej. Odnosząc się do twierdzeń, jakoby organ błędnie ustalił wysokość wody w piwnicy na 30 cm, zamiast 1,5 m, należy zauważyć, że wskazując rozmiary zalania jako wysokości 30 cm wody (s. 2 zaskarżonej decyzji), organ oparł się na protokole szacowania szkód (k. 7 akt administracyjnych), który podpisała również skarżąca. Z kolei osiągnięcie przez wodę wysokości 1,5 m – zgodnie z twierdzeniami skarżącej – organ również zreferował w decyzji (s. 3). Zaznaczyć przy tym należy, że wskazywany wyżej fakt (ustalenie wysokości wody, która zalała piwnicę), nie miało istotnego znaczenia dla przyjętego przez organy administracji rozstrzygnięcia, bowiem powodem odmówienia skarżącej wnioskowanego zasiłku było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o czym była już mowa powyżej. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).