III OSK 1976/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2019 r. roku, sygn. akt II SA/Sz 1092/18 w sprawie ze skargi D.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 21 sierpnia 2018 r., nr SKO.4170.1828.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną; UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie II SA/Sz 1092/18 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr SKO.4170.1828.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 12 lipca 2018 r. nr SKO.4170.1071.2018. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu: naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107 z zm. dalej p.u.s.a.) i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 z zm., dalej; k.p.a.) w zw. z 61 a § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli względem postanowienia i w konsekwencji jego uchylenie wraz z Postanowieniem nr 1 na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, iż: • SKO wadliwie uznało, że decyzja środowiskowa objęta wnioskiem skarżącego choć była już przedmiotem badania tego organu w postępowaniu zakończonym decyzją SKO z dnia 13 listopada 2017 roku (znak sprawy: SKO.4170.1987.2017; "decyzja"), utrzymującą w mocy decyzję SKO z dnia 28 sierpnia 2017 roku (znak sprawy: SKO.4170.1353.2017; dalej: "decyzja Nr 1"), umarzającą postępowanie w tym przedmiocie z wniosków innych osób, to jednak nie rozstrzygała kwestii nieważności decyzji środowiskowej, w rezultacie czego nie doszło do merytorycznego zakończenia tej sprawy, zaś umorzenie postępowania nieważnościowego miało wyłącznie formalny (procesowy) charakter, stąd też argumentacja SKO o niedopuszczalności prowadzenia kolejnego postępowania dotyczącego zgodności z prawem decyzji środowiskowej z uwagi na wystąpienie "innej uzasadnionej przyczyny", o której mowa w art 61 a § 1 k.p.a., jest zdaniem Sądu chybiona; • wcześniejsze umorzenie postępowania zakończonego decyzją nie dotyczyło interesu prawnego skarżącego, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że obecnie zgłoszony przez niego wniosek dotyczył sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną - umorzenie postępowania nieważnościowego z wniosków innych podmiotów nie zamyka drogi innemu podmiotowi do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji; • zarówno charakter, jak i okoliczności umorzenia postępowania nadzwyczajnego dokonanego decyzją oraz brak tożsamości podmiotowej pomiędzy sprawą zakończoną tą decyzją a wnioskiem skarżącego dowodzą, że wskazana przez SKO przyczyna odmowy wszczęcia postępowania nie zaistniała; podczas gdy: • stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej w postaci innych uzasadnionych przyczyn, bowiem wniosek złożony przez skarżącego opierał się na tych samych podstawach faktycznych i prawnych, jak uprzednio złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej z wniosków innych podmiotów, a sprawa wywołana tym wnioskiem została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją przez SKO, co przy rozpoznaniu sprawy merytorycznie prowadziłoby do nieważności wydanego rozstrzygnięcia wobec ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a jednocześnie, • nawet w przypadku zakończenia poprzednio wszczętego postępowania w drodze jego umorzenia (decyzją utrzymującą w mocy decyzję nr 1), bez badania spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., SKO po jego wszczęciu było zobligowane do ustalenia stron postępowania i ich zawiadomienia stosownie do art. 61 § 4 k.p.a., przesądzając tym samym o statusie D.K., a zatem jeżeli skarżący nie został wówczas uwzględniony jako strona (jak wskazuje Sąd w ustalonym kręgu stron postępowania nie było skarżącego), to oczywistym jest, że odmowa wszczęcia postępowania była prawidłowa, a zatem powinna i tak nastąpić (ewentualnie lub dodatkowo z przyczyn podmiotowych), co prowadzi do wniosku, że zarówno postanowienie (jak i poprzedzające je postanowienie nr 1) nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, a już z pewnością nie takim, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy); • jeżeli jednak (hipotetycznie przyjmując) SKO przy wydaniu decyzji nr 1 oraz decyzji, ustalając strony postępowania pominęło Skarżącego, to obecnie może on ewentualnie wnosić o wznowienie postępowania nieważnościowego, jeżeli istotnie twierdzi, że przysługuje mu status strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi D.K. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd I instancji wykonał w sposób nienależyty ciążący na nim obowiązek kontroli postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem wraz z postanowieniem nr 1. Sąd przyjął bowiem, że SKO wadliwie uznało, że decyzja środowiskowa objęta wnioskiem skarżącego (choć była już przedmiotem badania tego organu w postępowaniu zakończonym decyzją, utrzymującą w mocy decyzję Nr 1, umarzającą postępowanie w tym przedmiocie z wniosków innych osób), nie rozstrzygała kwestii nieważności decyzji środowiskowej. W rezultacie, nie doszło do merytorycznego zakończenia tej sprawy, a umorzenie postępowania nieważnościowego miało wyłącznie formalny (procesowy) charakter. W konsekwencji, zdaniem Sądu argumentacja SKO o niedopuszczalności prowadzenia kolejnego postępowania dotyczącego zgodności z prawem decyzji środowiskowej z uwagi na wystąpienie "innej uzasadnionej przyczyny", o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. jest chybiona. Ponadto, jak wskazał Sąd, wcześniejsze umorzenie postępowania zakończonego decyzją nie dotyczyło interesu prawnego skarżącego, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że obecnie zgłoszony przez niego wniosek dotyczył sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Umorzenie postępowania nieważnościowego z wniosków innych podmiotów nie zamyka bowiem drogi innemu podmiotowi do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zarówno charakter, jak i okoliczności umorzenia postępowania nadzwyczajnego dokonanego decyzją oraz brak tożsamości podmiotowej pomiędzy sprawą zakończoną tą decyzją a wnioskiem skarżącego dowodzą, że wskazana przez SKO przyczyna odmowy wszczęcia postępowania nie zaistniała. Stosownie bowiem do art, 61 a § 1 k.p.a. SKO w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy zasadnie przyjęło, że wystąpiły inne uzasadnione przyczyny, uniemożliwiające wszczęcie postępowania, bowiem wniosek złożony przez skarżącego opierał się na tych samych podstawach faktycznych i prawnych, jak uprzednio złożony wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej z wniosków innych podmiotów, a sprawa wywołana tym wnioskiem została ostatecznie rozstrzygnięta przez SKO decyzją. Skarżąca kasacyjnie wywodziła, że ponowne rozpoznanie sprawy prowadziłoby do jej nieważności wobec ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w świetle art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany, zgodnie z art. 110 k.p.a. Podkreślono ponadto, że nawet w przypadku ostatecznego wydania decyzji umarzającej wcześniej wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, SKO po jego wszczęciu było zobligowane do ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. Jeżeli skarżący nie został wówczas uwzględniony jako strona (jak wskazuje Sąd - w ustalonym kręgu stron postępowania nie było skarżącego), to oczywistym jest, że odmowa wszczęcia postępowania powinna i tak nastąpić (ewentualnie lub dodatkowo z przyczyn podmiotowych). W rezultacie, prowadzi to do wniosku, że zarówno postanowienie (jak i poprzedzające je postanowienie nr 1) nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, a już z pewnością nie takim, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy). W piśmie procesowym z dnia 20 września 2022 r. D.K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z dnia 4 listopada 2022 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoją dotychczasową argumentacje w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej bowiem wniosek złożony przez skarżącego opiera się na tych samych podstawach faktycznych i prawnych jak uprzednio złożony wniosek w tym przedmiocie, a co za tym idzie rozpoznanie sprawy merytorycznie prowadziłoby do nieważności wydanego rozstrzygnięcia wobec ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić. W dniu 20 kwietnia 2018 r. D.K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Sławno z dnia 4 stycznia 2012 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji jednej elektrowni wiatrowej na działce nr[...] obręb ew. [...], gmina [...]. Zdaniem wnioskodawcy o konieczności stwierdzenia nieważności tej decyzji przesądza brak publikacji obwieszczeń w prasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie postanowieniem z dnia 12 lipca 2018 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Sławno z dnia 4 stycznia 2012 r. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowiła okoliczność, że decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie umorzyło postępowanie z wniosku grupy mieszkańców gminy [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Sławno z dnia 4 stycznia 2012 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2017 r. Umorzenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 13 listopada 2018 r. nastąpiło z powodu bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na fakt, że wnioskodawcą nie przysługiwał interes prawny w byciu stroną postępowania. D.K. nie wnosił o wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2017 r. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Zauważyć należy, że decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie stosownych przepisów k.p.a. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. Rozważeniu więc podlega, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2017 r., utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia 13 listopada 2017 r. stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Sławno z dnia 4 stycznia 2012 r. zainicjowanego wnioskiem D.K. Analizując powyższe zagadnienie zauważyć należy, że na sprawę administracyjną składają się elementy przedmiotowe oraz elementy podmiotowe. W fazie wstępnej postępowania organ zobowiązany jest do ustalenia kręgu stron tego postępowania zgodnie z definicją zawartą w art. 28 k.p.a. Inicjatywa żądania wszczęcia postępowania w sprawie nie daje podstaw prawnych do wyprowadzenia braku tożsamości sprawy administracyjnej. Przesądzające znaczenie ma przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia, a nie kto wystąpił z żądaniem rozstrzygnięcia. Istotne jest że wszczęcie postępowania nieważnościowego zobowiązuje organ nadzoru do przeprowadzenia postępowania i dokonania w pełnym zakresie oceny ewentualnego zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem oceny organu nie jest bowiem jedynie zasadność zarzutów wnioskodawcy, ale wszystkie przesłanki nieważnościowe, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2133/15). Wydanie decyzji, która kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostek mających w sprawie interes prawny powoduje skutek wobec tych jednostek niezależnie czy z ich inicjatywy zostało wszczęte postępowanie. Przymiot strony postępowania nie zależy bowiem od faktycznego udziału w tym postępowaniu lecz od posiadania takiej cech w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja taka, jeżeli nie zapewniono tym jednostkom prawa do obrony w postępowaniu, jest dotknięta wadą procesową, która otwiera możliwość żądania wznowienia postępowania w sprawie. W sprawie, prowadzonej w trybie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Sławno z dnia 4 stycznia 2012 r., o tożsamości sprawy przesądza przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 28 sierpnia 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją tego organu z dnia 13 listopada 2017 r. Przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z dnia 28 sierpnia 2017 r. nie była ocena przesłanek nieważności decyzji zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., lecz ocena interesu prawnego wnioskodawców do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja ta nie stanowiła merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 stycznia 2012 r., lecz dotyczyła kwestii formalnych związanych z samą możliwością wszczęcia merytorycznego postępowania w sprawie. Decyzja umarzająca postępowanie jest w każdym przypadku decyzja formalną. Decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek - przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtują stosunku materialnoprawnego. Umorzenie postępowania powoduje rozwiązanie stosunku proceduralnoprawnego powstałego między organem administracji, a stroną w wyniku wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1289/21). Podkreślenia przy tym wymaga, że D.K. nie był wnioskodawcą w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2017 r., a co za tym idzie postępowanie to nie dotyczyło oceny prawnej interesu prawnego D.K. do bycia strona postępowania. Nie można więc mówić o istnieniu tożsamości pomiędzy rozpoznawaną sprawą, a sprawą zakończoną decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2017 r. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w sprawie zakończonej decyzją z dnia 13 listopada 2017 r. organ nie był zobligowany do ustalenia stron postępowania, albowiem sprawa dotyczyła jedynie formalnoprawnej oceny winsoku w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego, to jest oceny czy wnioskodawcom przysługuje interes prawny w byciu stroną tego postępowania, to jest czy posiadają uprawnienia do złożenia takiego wniosku. Stronami takiego postępowania, którego celem jest ocena czy istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. są jedynie podmioty składające wniosek. Nie są więc uzasadnione wywody skargi kasacyjnej, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji 4 stycznia 2012 r. została już rozpoznana decyzją ostateczną, ani też że została zakończona decyzją ostateczną sprawa, w której oceniony został interes prawny D.K. do bycia stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 stycznia 2012 r. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.