I OW 92/20

SENTENCJA Dnia 27 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem W. a Burmistrzem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. w sprawie przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: wskazać Burmistrza W. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 23 marca 2020 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działający z upoważnienia Burmistrza W. wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość między Burmistrzem W. a Burmistrzem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. K. w sprawie przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, a także zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wniosku Kierownik MOPS w W. stwierdził, że dnia 3 lutego 2020 r. do MOPS w W. wpłynął wniosek J. K. (dalej wnioskodawca) o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, a także zasiłku pielęgnacyjnego. W dniu 17 marca 2020 r. MOPS w W. przekazał wniosek do MOPS w W. celem załatwienia zgodnie z właściwością. MOPS w W. uznał wnioskodawcę za osobę bezdomną i przekazał wniosek do MOPS w W., ponieważ tam wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce stałego zameldowania. Wnioskodawca był zameldowały na pobyt stały w W. w okresie od 13 maja 2010 r. do 15 lipca 2013 r. Zdaniem Kierownika MOPS w W. wnioskodawca nie jest osobą bezdomną, nie mieszkał też na terenie Gminy W.. Wnioskodawca od 26 lutego 2019 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w R.. Podczas przeprowadzonego z nim wywiadu środowiskowego przyznał, że do czasu wypadku mieszkał w W.. Oświadczenia matki wnioskodawcy są sprzeczne, raz twierdzi ona, że syn przed wypadkiem wynajmował mieszkanie w W., a innym razem, że prowadził wówczas tułaczy tryb życia, spał w różnych miejscach. Organ stwierdził, że w dokumentacji medycznej otrzymanej z Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w R. jako miejsce zamieszkania wnioskodawcy widnieje [..]. Ponadto na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 9 września 2019 r. ustalono, że sprawy wnioskodawcy rozpatruje ZUS w O. , który jest właściwy dla rozpatrywania spraw mieszkańców z powiatu wolsztyńskiego (Gmina W., Gmina P.t). Właściwym ZUS dla mieszkańców Gminy W. jest ZUS w P.. Także na orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 11 października 2019 r. widnieje adres zamieszkania [..]. Zdaniem organu oznacza to, że wnioskodawca w chwili wypadku, któremu uległ w listopadzie 2018 r. nie był i nadal nie jest osobą bezdomną. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Dyrektor MOPS w W., działając z upoważnienia Burmistrza W., stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem Burmistrza W.. Organ oświadczył, że sprawa przyznania wnioskodawcy zasiłku pielęgnacyjnego nie jest sprawą sporną między organami, gdyż świadczenie to zostało mu przyznane decyzją Burmistrza Gminy R. z dnia [..] maja 2020 r. Organ stwierdził, że wnioskodawca przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w R.. Nie posiada zameldowania na pobyt stały, ani czasowy. Ostatni meldunek na pobyt stały posiadał do dnia 15 lipca 2013 r. w W., ul. [..]. Taki adres wnioskodawca podawał również będąc w szpitalu w W. w 2018 r. Natomiast według karty medycznych czynności ratunkowych wnioskodawca został znaleziony na dworcu kolejowym. Matka wnioskodawcy w oświadczeniu z 2 marca 2020 r. stwierdziła, że syn przed przyjęciem do Ośrodka w R. prowadził tułaczy tryb życia, czasem odwiedzał ją w miejscu zamieszkania. Co prawda wnioskodawca podaje, że ostatnim miejscem zamieszkania przed przyjęciem do szpitala był W., jednak ustalono, że nie jest to prawda. Z zaświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej w W. z 21 lutego 2020 r. wynika, że matka wnioskodawcy, której przysługiwało spółdzielcze prawo własnościowe do lokalu, utraciła je już 30 kwietnia 2010 r. i tylko do tego momentu tam zamieszkiwała. Dodatkowo z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego pod adresem [..] w W. wynika, że wnioskodawca od wielu lat tam nie mieszka. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że wnioskodawca jest osobą bezdomną, gdyż przed umieszczeniem w Ośrodku w R.nie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym i prowadził tułaczy tryb życia. Zgodnie zatem z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Burmistrz W., gdzie wnioskodawca posiadał ostatni meldunek na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego. Z kolei w art. 101 ust. 2 u.p.s. ustawodawca określił właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób bezdomnych. Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca uległ wypadkowi komunikacyjnemu w dniu 17 listopada 2018 r., w wyniku którego stał się osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagającej całodobowej opieki. Od 26 lutego 2019 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w R.. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pobyt w zakładzie opieki zdrowotnej, nie może być zakwalifikowany jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., gdyż tego rodzaju placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Zakład opiekuńczo-leczniczy nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów. Celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm.). Pobyt osób przebywających w zakładach leczniczych ma zatem charakter czasowy, nawet jeśli pobyt ten jest długotrwały, gdyż związany jest wyłącznie z leczeniem. Placówki takie nie służą celom mieszkalnym. Wnioskodawca nie zamieszkuje zatem obecnie w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Z akt sprawy, w tym w szczególności z dokumentu udostępnienia danych jednostkowych z PESEL wynika również, że nie posiada on aktualnego adresu zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Natomiast ostatni meldunek posiadał w W., ul. [..], skąd został wymeldowany 15 lipca 2013 r. Z powyższego wynika, że wnioskodawca jest aktualnie osobą bezdomną, co zresztą potwierdziła jego matka w oświadczeniach złożonych wobec pracowników pomocy społecznej, twierdząc, że przed tym, jak syn uległ wypadkowi i został umieszczony w Zakładzie Leczniczym, nie znała jego adresu zameldowania, ponieważ przed przyjęciem do szpitala prowadził tułaczy tryb życia, czasem jedynie odwiedzał ją w miejscu zamieszkania. Właściwość organów pomocy społecznej w sprawach dotyczących osób bezdomnych określa art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stwierdza, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Skoro ostatnim miejscem zameldowania syna wnioskodawczyni było W., ul. [..], organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Burmistrz W. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a.