II GSK 1903/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 września 2012 r.; sygn. akt V SA/Wa 1819/12 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w P. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 12 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1819/12 odrzucił skargę P. Spółki z o.o. w P. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że stosownie do przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy (w ramach działań wskazanych w ustępie 1 tego artykułu), podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Jednocześnie, w art. 22 ust. 4 ustawy zagwarantowano wnioskodawcom prawo do złożenia na takie pismo skargi do sądu administracyjnego, na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). Zgodnie z art. 52 § 3 ppsa skargę w takim przypadku można zatem wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni - do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 53 § 2 ppsa termin do złożenia skargi jest zachowany, jeśli zostanie ona złożona do sądu w ciągu trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi, w ciągu sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż wskazany w powołanym przepisie termin sześćdziesięciu dni liczony od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie bądź wprawdzie udzielił takiej odpowiedzi, jednakże została ona doręczona stronie już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie, pismo ARiMR z [...] lutego 2012 r. informujące skarżącą o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych doręczono stronie 17 lutego 2012 r. (k. 30 akt adm.). Skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa 2 marca 2012 r. (data nadania pocztowego k. 29 akt adm.). Organ rozpatrzył powyższe wezwanie i udzielił odpowiedzi po upływie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania - pismem z [...] maja 2012 r., które zostało doręczone stronie 4 czerwca 2012 r. Spółka przesłała skargę do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 4 lipca 2012r. (koperta - k 13 akt sądowych), czyli po upływie omówionego powyżej terminu, który upłynął 2 maja 2012 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa odrzucił skargę. P. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 2 ppsa i niezasadne uznanie, że skarga na pismo ARiMR [...] Oddział Regionalny z [...] lutego 2012 r., została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia i w konsekwencji skarga została odrzucona, co jest jednoznaczne z uniemożliwieniem skarżącej dochodzenia jej słusznych praw; 2. prawa procesowego które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 53 § 2 ppsa, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że w przypadku gdy organ, który został wezwany do usunięcia naruszenia prawa, nie odpowie na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie sześćdziesięciu dni od wezwania, natomiast uczyni to po upływie sześćdziesięciu dni, skarżąca zobowiązana jest do wniesienia środka zaskarżenia w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa pod rygorem utraty uprawnienia do skutecznego wniesienia skargi po jego upływie, tym samym błędnie zakwestionowano uprawnienie skarżącej do wniesienia skargi w terminie trzydziestu dni od doręczenia skarżącej odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; 3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie orzecznictwa, a nie powszechnie obowiązujących źródłach prawa, których katalog jest w Konstytucji RP enumeratywnie wyliczony, tj. Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast do źródeł powszechnie obowiązującego prawa nie należy orzecznictwo, może ono stanowić jedynie środek pomocniczy przy ustaleniu właściwej wykładni przepisów prawa, nie może jednak stanowić podstawy rozstrzygnięcia o prawach podmiotu prawa; 4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 45 Konstytucji RP i w konsekwencji naruszenie prawa skarżącego do sądu poprzez dokonanie wykładni przepisu art. 53 § 2 ppsa w sposób sprzeczny z podstawowym prawem skarżącej do sądu, zagwarantowanym w Konstytucji RP, która jest najwyższym prawem w RP, jak stanowi o tym art. 8 ust. 1 Konstytucji RP; 5. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i w konsekwencji błędną wykładnię przepisu art. 53 § 2 ppsa, z której to wykładni wynika, że ustawa zamyka w sposób nieuprawniony prawo skarżącej do ochrony naruszonych praw na drodze sądowej; 6. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przeciwnego literalnemu brzmieniu przepisu art. 53 § 2 ppsa i oparciu rozstrzygnięcia na podstawie orzecznictwa, które nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, tym samym działając w sprzeczności z prawem i naruszając pewność obrotu prawnego; 7. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 112 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) polegające na tym, że pomimo błędnego pouczenia skarżącego o terminie do wniesienia środka zaskarżenia, skarżący ponosi negatywne konsekwencje takiego pouczenia. Argumentację na poparcie zarzutów strona skarżąca zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Istota zarzutów, które zakreśliły granice rozpoznania skargi kasacyjnej, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że termin sześćdziesięciodniowy, wskazany w art. 53 § 2 ppsa liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest ostatecznym terminem do złożenia skargi, w sytuacji gdy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie, jednakże została ona doręczona stronie już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem strony skarżącej - Sąd prezentując takie stanowisko oparł się tylko na orzecznictwie sądowym, które zgodnie z Konstytucją RP nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim podnieść, że WSA prawidłowo zinterpretował art. 53 § 2 ppsa, który znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawie, z uwagi na treść art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, zgodnie z którym z przepisu art. 53 § 2 ppsa wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie, co należy podkreślić, organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem termin sześćdziesięciu dni liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie bądź wprawdzie udzieli takiej odpowiedzi, jednakże zostanie ona doręczona stronie już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten jest terminem ustawowym, który nie podlega skróceniu, ani wydłużeniu przez jakiekolwiek czynności. Jest to jednak termin procesowy na dokonanie czynności procesowej, jaką jest wniesienie skargi do sądu. Zatem termin ten podlega przywróceniu w razie jego uchybienia na zasadach określonych w art. 86 ppsa i następnych. Uchybienia terminowi do wniesienia skargi nie można usprawiedliwiać tym, że uległ on przedłużeniu wskutek działań organu. Ustalenie, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony może być rozważone i ocenione jedynie w razie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania uchybionej czynności, którego to wniosku w tej sprawie nie złożono. Z akt sprawy wynika, że pismo ARiMR z [...] lutego 2012 r., informujące skarżącą o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych zostało doręczone stronie 17 lutego 2012 r. (k. 30 akt adm.). Skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa 2 marca 2012 r. (k. 29 akt adm.), a więc termin do wniesienia skargi upłynął 2 maja 2012 r. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z [...] maja 2012 r., które zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki 4 czerwca 2012 r. Spółka przesłała skargę do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 4 lipca 2012 r. (k 13 akt sądowych, co wynika z daty stempla na kopercie), a zatem po upływie terminu sześćdziesięciu dni, wskazanego w art. 53 § 2 ppsa. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że pismo ARiMR z [...] lutego 2012 r. nie zawierało właściwego pouczenia odnośnie trybu wnoszenia skargi do sądu. W kwestionowanym przez skarżącą pouczeniu zostały zawarte wszelkie informacje niezbędne do wniesienia skargi, także odnośnie terminu jej wniesienia. Podano, że "skarga przysługuje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. po uprzednim wezwaniu na piśmie Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego pisma. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Prezesa ARiMR w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli odpowiedzi na wezwanie nie udzielono, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa". Skarżąca skorzystała z tego pouczenia wnosząc w terminie m.in. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem chybiony jest zarzut naruszenia art. 112 kpa. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 45 i 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie stronie prawa do sądu. Prawo do sądu nie ma charakteru absolutnego i nie może być realizowane w każdym czasie - w zależności od woli strony, bez zachowania określonych prawem terminów. Może być ono przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Wprowadzenie w procedurze sądowoadministracyjnej terminów na dokonanie określonych czynności procesowych oraz konsekwencji ich uchybienia nie może być traktowane, jako niedopuszczalne ograniczenie prawa do sądu naruszające istotę tego prawa. Wręcz przeciwnie, taki zabieg legislacyjny ma na celu usprawnienie procedowania i tym samym najpełniejszą realizację zasady dostępu do drogi sądowej. Podsumowując należy wskazać, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że okoliczności sprawy uzasadniały odrzucenie skargi jest prawidłowe. Skarga na podlegające zaskarżeniu do sądu pismo ARiMR z [...] lutego 2012 r. została wniesiona z uchybieniem sześćdziesięciodniowego terminu. Stanowisko to wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca wynika z obowiązujących przepisów prawa, zawartych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, że Sąd posłużył się argumentacją wskazaną wcześniej w uzasadnieniach orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znaczy, że stosował te orzeczenia, jako źródło obowiązującego prawa. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 ppsa. Ponadto jednym z orzeczeń, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, podobnie jak skład rozpoznający skargę kasacyjną, była uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r. Ogólna moc wiążąca uchwał NSA wynika z art. 269 § 1 ppsa. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.