II SA/Go 407/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE A.Z. w dniu 24 czerwca 2013 r. wniósł do Prezydenta Miasta wniosek w sprawie lokalizacji zjazdu z ul. [...] (dz. nr [...]) na dz. nr [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] (pow.) odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej powiatowej wskazanego w ww. wniosku. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną ww. decyzję Prezydenta Miasta . A.Z. w dniu 8 listopada 2021 r. ponownie złożył u Prezydenta Miasta wniosek z dnia [...] listopada 2021 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej, tj. drogi powiatowej o numerze [...] - ul. [...] (działka nr [...]), nr księgi wieczystej: [...], a organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] ponownie odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej z tego powodu, iż droga publiczna jest drogą najwyższej klasy Z (zbiorcza) o dużym natężeniu ruchu w godzinach szczytu i każdy dodatkowy zjazd na drogę o dużym natężeniu ruchu powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, do którego wpłynął wniosek A.Z z dnia [...] listopada 2021 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej, wobec stwierdzenia faktu, że dla tego samego inwestora i dla tej samej (tożsamej) inwestycji organ I instancji wydał już decyzję ostateczną w dniu [...] marca 2014 r., był zobligowany na podstawie art. 61a 1 k.p.a. - odmówić wszczęcia postępowania w formie - zaskarżalnego zażaleniem - postanowienia, a nie wydawać, w tej samej sprawie, kolejnej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest tym samym kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. wadą nieważności (res iudicata - "powaga rzeczy osądzonej"). SKO podkreśliło, że dla uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego w związku ze stwierdzeniem przez organ administracji publicznej, że zachodzi w sprawie res iudicata, czyli niedopuszczalność ponownego orzekania w tej samej sprawie, koniecznym jest wykazanie, że uprzednia decyzja ostateczna o warunkach zabudowy rozstrzyga już co do tego, w związku z podstawą prawną decyzji stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto - że jest to orzeczenie między tymi samymi stronami (tożsamość sprawy). W ocenie organu odwoławczego tożsamość sprawy, rozstrzygniętej uprzednią decyzją ostateczną, jak i będącej przedmiotem skarżonej decyzji, wystąpiła w tym przypadku, gdyż sprawa dotyczy tego samego podmiotu i tego samego przedmiotu oraz obie decyzje (z dnia [...] marca 2014 r. oraz z dnia [...] grudnia 2021 r.) zostały wydane przez Prezydenta Miasta w niezmienionym stanie faktycznym i w tym samym stanie prawnym (treść art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowił postawę wydania decyzji w 2014 r. jest tożsama z obecną treścią tego przepisu). W tej sytuacji Kolegium nie dokonuje ponownej oceny zasadności merytorycznej argumentacji i ustaleń organu zawartych w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r., zważywszy, iż decyzja ta w ogóle nie powinna być wydana w tej sprawie, a więc jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną (res iudicata), w sytuacji, gdy w obrocie prawnym jest już ww. decyzja ostateczna z dnia [...] marca 2014 r. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja musiała zostać eliminowana z obrotu prawnego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne z wniosku A.Z. z dnia [...] listopada 2021 r. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym stwierdzeniu, że postępowanie w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ w tej samej sprawie została już wydana ostateczna decyzja administracyjna, pomimo że po wydaniu pierwszej decyzji administracyjnej stan prawny uległ istotnej zmianie, ponieważ uchwalony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący okolice ul. [...] (uchwała Rady Miasta nr XLIII.687.2021 z dnia [...] czerwca 2021 r.); 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu prawidłowej kontroli decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...], a w konsekwencji nieustalenie, że decyzja Prezydenta Miasta naruszała następujące przepisy prawa: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niestaranne rozpatrzenie materiału dowodowego, który został w sprawie zebrany, a w konsekwencji błędne ustalenie, że lokalizacja zjazdu na nieruchomość strony postępowania spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na ul. [...], gdy tymczasem warunki panujące na tym odcinku drogi (w szczególności: brak zwartej zabudowy po obu stronach ulicy, rzadkie rozmieszczenie istniejących zjazdów, dobra widoczność, ograniczenie maksymalnej prędkości) pozwalają przyjąć, że lokalizacja zjazdu na nieruchomość skarżącego nie będzie wpływać negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, b) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, w szczególności niewskazanie dowodów, na których organ się oparł i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy, c) art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieumożliwienie Stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, d) art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej jako: "u.d.p.") w zw. § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej jako: "Rozporządzenie"), poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów, przejawiające się przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, podczas gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, w szczególności zaproponowana przez stronę lokalizacja zjazdu nie wpłynęłaby negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym; 3) art. 75 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z oględzin odcinka ul. [...] sąsiadującego z działką nr [...], pomimo że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie miało ustalenie, czy warunki panujące na odcinku ul. [...] sąsiadującym z działką nr [...] (w szczególności: brak zwartej zabudowy po obu stronach ulicy, rzadkie rozmieszczenie istniejących zjazdów, dobra widoczność, ograniczenie maksymalnej prędkości) pozwalają na lokalizację zjazdu na nieruchomość strony postępowania. Mając na uwadze podniesione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji SKO w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą umorzenia postępowania przez organ odwoławczy było przyjęcie, że tożsama sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym. Sąd podziela stanowisko organu, że stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Jednak podkreślić należy, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) może nastąpić wyłącznie w sytuacji, kiedy stan prawny, według którego oceniany był wniosek wcześniejszy i badany jest wniosek obecny, nie uległ zmianie. Konstytutywnym elementem tożsamości spraw administracyjnych (w aspekcie przedmiotowym), obok przedmiotu żądania wynikającego z niezmienionego stanu faktycznego, pozostaje bowiem zawsze ten sam stan prawny sprawy. Zmiana przepisów prawa materialnego po wydaniu decyzji przez organ administracji , jeżeli ma charakter istotny, a więc gdy może pociągnąć za sobą załatwienie sprawy w sposób odmienny, w każdym wypadku wyłącza możliwość traktowania rozpoznanej sprawy administracyjnej jako przeszkody do dokonania przez organ administracji powtórnej konkretyzacji prawa. Jest to wynikiem uznania, że zerwanie ciągłości prawnej, która stanowiła podstawę odmowy przyznania uprawnienia, stwarza nową sprawę administracyjną (J. Borkowski w: System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 271). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że jakkolwiek skarżący wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. wystąpił do Prezydenta Miasta o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej do swojej nieruchomości i niewątpliwym jest to, że już wcześniej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent Miasta odmówił takiego uzgodnienia, to jednak w ponowionym wniosku skarżący powołał się na okoliczność, że po wydaniu pierwszej decyzji administracyjnej stan prawny uległ istotnej zmianie, ponieważ uchwalony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący okolice ul. [...], przy której znajduje się nieruchomość skarżącego (uchwała Rady Miasta nr XLIII.687.2021 z dnia 29 czerwca 2021 r.), a treść zapisów nowego planu nie uniemożliwia wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Niewątpliwie zatem uchwalenie nowego planu miejscowego obejmującego obszar, na którym ma być zlokalizowany wnioskowany przez skarżącego zjazd z drogi publicznej i regulującego inaczej niż poprzednio obowiązujący plan kwestię dopuszczalności lokalizacji takiego zjazdu, stworzyło nowy stan prawny. Odnosząc się w odpowiedzi na skargę do kwestii zmiany stanu prawnego organ odwoławczy wskazał, że plan miejscowy nie może zobowiązywać zarządcy drogi do podjęcia określonego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku strony o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, albowiem przepisy ustawy o drogach publicznych (w tym art. 29 ust. 1) stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne realizują odmienne cele i zadania. Organ odwołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2014 r., sygn. akt l OSK 624/13, w którym stwierdzono, że zapisy planu miejscowego nie mogą przesądzać o lokalizacji zjazdów. To stanowisko, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę pomija, że pogląd o braku wpływu zapisów planu zagospodarowania przestrzennego na decyzję w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej nie jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla przykładu w wyroku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2596/16, wskazano, że przy wydawaniu decyzji administracyjnych regulacje planu zagospodarowania przestrzennego muszą być brane pod uwagę przez wszystkie organy, gdy dotyczą rozstrzyganych kwestii i w związku z tym zarządca drogi, w procesie decyzyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, nie może pominąć obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. też wyrok NSA z 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1390/15). Ponadto podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent Miasta, która według organu odwoławczego stwarza stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), wyraźnie wskazano, że zarządca drogi, wydając decyzję odmowną, uwzględnił zapisy obowiązującego projektu planu miejscowego, które nie dopuszczają lokalizacji dojazdów do ul. [...], z wyjątkiem dojazdów do obiektów infrastruktury technicznej. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, z uwagi na zmianę stanu prawnego wynikającą z uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego okolice ul. [...], w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i w związku z tym nie może być mowy o bezprzedmiotowości sprawy w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., skutkującej umorzeniem postępowania. Zauważyć przy tym należy, że umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem od stanu idealnego funkcjonowania prawa związanego z możliwością kształtowania w oparciu o normy administracyjnego prawa materialnego przez organ administracji publicznej, sytuacji podmiotów administrowanych. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96). Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż sprawa o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej wszczęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r. jest bezprzedmiotowa, co skutkowało naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. W konsekwencji doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o pozostałych zarzutach skargi. Dopiero bowiem ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy ustosunkuje się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionym przez skarżącego od decyzji o odmowie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów w postaci uiszczonej opłaty sądowej i wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).