III OSK 1749/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 198/19 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 198/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r.: 1. stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku skarżącej; 2. stwierdził, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2 000 zł; 4. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 31 sierpnia 2017 r. (doręczonym organowi w dniu 4 września 2017 r.) skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżąca wniosła o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu" lub "ustawą zaopatrzeniową"). Pismem z 5 października 2017 r. Minister poinformował skarżącą, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy nastąpi do 7 maja 2018 r. Z kolei pismem z 16 maja 2018 r. wskazał, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy nastąpi do dnia 12 listopada 2018 r. Pismem z 11 października 2018 r. Minister poinformował skarżącą, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Pismem z 6 grudnia 2018 r. skarżąca wystosowała ponaglenie w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z 31 sierpnia 2017 r. Pismem z 14 listopada 2018 r. Minister poinformował skarżącą, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy nastąpi do 14 maja 2019 r. W dniu 21 lutego 2019 r. skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku z 31 sierpnia 2017 r. i wniosła o: zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Decyzją z 18 marca 2019 r., nr BKSiO-FSM-1274-2767/17/MM, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec A. B. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zatem skarga jest dopuszczalna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu 31 sierpnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Powyższy przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Sąd ten podniósł, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 12, a także 35-38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Podniósł, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a przedmiotowa sprawa do dnia rozpatrzenia skargi, nie została zakończona przez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie budzi wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Sąd ten wskazał, że od dnia poinformowania skarżącą w dniu 11 października 2018 r., że została już zebrana dokumentacja niezbędna do wydania decyzji, organ pozostawał bierny aż do dnia złożenia skargi, tj. przez okres przeszło 4 miesięcy, zaś decyzję wydał dopiero w dniu 18 marca 2019 r., to jest po prawie 19 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. od dnia wniesienia wniosku i od dnia opisanego powyżej pisma organu, nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Ponadto w aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezspornie organ pozostawał bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej do dnia wniesienia skargi, a owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. prawie 19 miesięcy od złożenia wniosku, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że pismem z 11 października 2018 r. organ poinformował skarżącą, iż sprawa jest gotowa do rozpatrzenia, zaś faktycznie decyzję wydano dopiero w dniu 18 marca 2019 r. Wobec powyższego zasadnym jest również przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej, która z jednej strony może jej zrekompensować tak długie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku, z drugiej zaś – wbrew stanowisku organu – realia niniejszej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia ochrony praw skarżącej. Zdaniem tego Sądu w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Sąd zgodził się z organem, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie tym nie można usprawiedliwić. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenia skargi, Sąd pierwszej instancji podniósł, że sprawa nie dotyczy ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji orzekł jak na wstępie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) w zw. z § 1a i § 2 oraz art. 132, zaś w sprawie kosztów postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W obu przypadkach naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy nastąpiło poprzez stwierdzenie, że naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach oraz czy została wydana decyzja ponownie ustalająca wysokość świadczenia, bowiem wniosek dotyczył wyłączenia w sprawie skarżącej stosowania przepisów o obniżeniu świadczenia. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ustawy zaopatrzeniowej (art. 15c, art. 22a, art. 24a ww. ustawy). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Zarządzeniem z 9 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 13 maja 2022 r. skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Organ nie udzielił odpowiedzi na korespondencję sądową. Zarządzeniem z 5 lipca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym). W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie wskazać należy, iż w wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość postępowania Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ, mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa. Zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany powyżej przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż reguluje on sposób rozstrzygana spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym Sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Tak więc przepis zawarty w art. 149 § 1a p.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia wraz z przepisami regulującymi samo rozstrzygnięcie, a nie wyłącznie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04, z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, z dnia 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06). W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów - w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy - aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie, na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 35 k.p.a., ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17). Do tego celu służyć nie może zarzucenie naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. regulującego zasadę prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 k.p.a. regulującego zasadę zbierania materiału dowodowego i rozpatrywania go. Przepisy te regulują obowiązki organu w zakresie wyjaśniania sprawy do rozstrzygnięcia, lecz nie określają terminów procedowania. Określenie rodzaju przewlekłości lub bezczynności jest zaś funkcją skali, czy stopnia naruszenia przepisów regulujących terminy załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym. Z kolei przepisy art. 36 § 1 i 2 k.p.a. dotyczą obowiązków organu względem strony w przypadku przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. Tym samym powiązanie tych przepisów w kontekście orzeczenia stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa nie może prowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie sumy pieniężnej (podobnie jak i grzywny), która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Dla realizacji powyższego celu sąd może wymierzyć organowi grzywny lub przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Świadczenia te mogą przyznane łącznie lub pojedynczo. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przesłanek, aby zakwestionować wysokość zasądzonej od organu sumy pieniężnej, gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 2000 złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżąca od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącej. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jego egzystencji. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż suma pieniężna została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku organu, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i ustalając jej kwotę. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.