II SA/Wr 753/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi A. W. – B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Nr[...] – wydaną po rozpatrzeniu wniosku A.W.-B. – Prezydent W. stosując przepis art. 104 i art. 162 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i Cz. W. pozwolenia na budowę siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym oraz przyłączami infrastruktury technicznej (wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnym i energetycznym) przy ul. Z. [...] we W. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Prezydent W. wyjaśnił, że podaniem wniesionym w dniu [...] r. A. W.-B. zwróciła się o stwierdzenie – na podstawie art. 162 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego – wygaśnięcia opisanej wcześniej decyzji udzielającej A. i Cz.W. pozwolenia na budowę, podając jednocześnie, że jest spadkobierczynią zmarłej w dniu [...]r. A.W. i przedkładając kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla W.-F. z dnia [...] r. (sygn. akt[...]) stwierdzającego nabycie spadku. Następnie organ orzekający powołał się w uzasadnieniu na przepis art. 162 § 1 kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, a także gdy decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Prezydent W. wyjaśnił jednocześnie, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie tego organu decyzja wskazana we wniosku udzielająca A. i Cz. W. pozwolenia na budowę nie stała się bezprzedmiotowa, jest bowiem jej adresat – Cz. W., pozostaje ona w obrocie prawnym i na jej podstawie realizowana jest inwestycja, a żaden przepis prawa nie nakazuje w takiej sytuacji wygaszenia decyzji. Ponadto – zdaniem organu orzekającego – w interesie społecznym pozostaje budowa domu mieszkalnego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, natomiast okoliczności opisane przez wnioskodawczynię, dotyczące przyszłych właścicieli mieszkań nie dają podstaw do wygaszenia decyzji. Z tych względów Prezydent W. uznał, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wydania wnioskowanej decyzji. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła A. W.-B.zarzucając w nim niewłaściwą ocenę przez organ pierwszej instancji przesłanek z art. 162 § 1 kpa oraz naruszenie prawa własności wyrażonego w art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy podając m.in., że w dniu [...] r. Cz. W. złożył w Urzędzie Miejskim W. wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia tej samej decyzji przez A. W.-B. – działającą jako spadkobierczyni A.W. – toczyło się już postępowanie w tej sprawie, wszczęte na wniosek Cz.W. skierowany w dniu [...] r., zatem prowadzone były równolegle dwa postępowania administracyjne, mające na celu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...]o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do tego aby postępowanie zmierzające do rozpoznania dwóch wniosków o stwierdzenie wygaśnięcia tej samej decyzji zakończyć dwiema odrębnymi decyzjami. Takiej możliwości – jak wskazał Wojewoda– nie przewidują przepisy ustawy – kodeks postępowania administracyjnego i nie ulega wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne toczy się w jednej sprawie administracyjnej (w przypadku tej sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...]o pozwoleniu na budowę), to powinna zostać wydana jedna decyzja. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że na to nie ma wpływu fakt wszczęcia postępowania na wniosek kilku osób, a oddzielne rozpatrzenie wniosków mogłoby doprowadzić do takiej sytuacji, w której druga decyzja wydana w sprawie byłaby obarczona wadą nieważności. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda stwierdził, iż w okolicznościach istniejących w sprawie należy uznać, że prowadzenie odrębnego postępowania z wniosku A. W.-B. jest bezprzedmiotowe, bowiem wniosek ten powinien być rozpatrzony łącznie z wnioskiem Cz.W. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona przez A. W.-B. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na podstawie art. 53 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W skardze A. W.-B. wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, poprzedzającej decyzję zaskarżoną i wydanie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę udzielonego A. i Cz.W. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie prawa polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, wyjaśniając jednocześnie, ze w złożonym przez siebie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę wskazywała na bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 162 § 1 kpa, wynikającą ze śmierci A. W. – współadresata pozwolenia na budowę, natomiast Cz.W. jako podstawę żądania wskazał przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i uwzględnioną w nim przerwę w budowie na okres dłuższy niż 3 lata. Skarżąca zwróciła uwagę, że w takim przypadku pozwolenie na budowę wygasa z mocy ustawy, a decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma charakter deklaratoryjny. Zdaniem A. W.-B. Cz. W. zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji o takim charakterze "w celu jak najpełniejszego zabezpieczenia interesów prawnych stron postępowania administracyjnego". Skarżąca zakwestionowała również zasadność twierdzenia organu odwoławczego, że oba wnioski o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę, w odniesieniu do których prowadzone były dwa postępowania administracyjne tworzą jedną – tę samą – sprawę i należało je rozpatrywać łącznie. Ponadto A.W.-B. zarzuciła Wojewodzie brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez nią w odwołaniu od decyzji Prezydenta W.wydanej w tej sprawie oraz nieuprawnioną zmianę zakresu sprawy rozpoznawanej przez organ pierwszej instancji. W dalszej części uzasadnienia skargi przedstawiona została obszerna argumentacja zmierzająca do wykazania zasadności zarzutów, w której przywołano poglądy prezentowane w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych. W doręczonej Sądowi w dniu 22 grudnia 2010 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd – działając na wniosek B. M., E. F., M. K., R.S., G.Z., P. H. i A. K. – postanowieniem ogłoszonym na rozprawie w dniu [...] r. dopuścił wnioskodawców do udziału w sprawie. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 4 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej – M.W. oświadczył, że podtrzymuje skargę, natomiast obecni na rozprawie uczestnicy postępowania: B.M., R. S. i G. Z. wnieśli o umorzenie postępowania i złożyli do akt sprawy wniosek w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej. Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że mimo uwzględnienia skargi nie było możliwe stwierdzenie wygaśnięcia decyzji udzielającej Cz. i A.W. pozwolenia na budowę, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Postępowanie administracyjnego podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności zawartej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-informacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi ja i merytorycznymi, przy czym z istoty zasady dwuinstancyjności wynika powinność organu odwoławczego rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawych tej sprawy. Tylko prawidłowe czynności organu odwoławczego w tym zakresie umożliwiają podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w warunkach określonych przez art. 138 kpa i art. 6 tej ustawy, w którym sformułowana została zasada praworządności obligujące organy administracji publicznej do legalnego działania. Z powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie przez Wojewodę wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Wynikające z tego przepisu (in fine) uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej z jednoczesnym umorzeniem postępowania pierwszej instancji skutkuje zwolnieniem organu drugiej instancji z obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a jego dopuszczalność uwarunkowana jest koniecznością ujawnienia w sprawie okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Wynika to z faktu, że art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania, zatem należy odwołać się do przepisu art. 105 § 1 kpa, przewidującego możliwość zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej poprzez wydanie decyzji o jego umorzeniu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z przyjętą w doktrynie i zaakceptowaną przez praktykę orzeczniczą organów i sądów administracyjnych koncepcją bezprzedmiotowości sytuacja ta oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć przed wszczęciem danego postępowania, albo zostać ujawniona w jego toku, ale może również powstać w czasie prowadzenia postępowania w określonej sprawie. Bezprzedmiotowość rozpatrywać można zarówno w toku postępowania zwykłego – orzekającego, jak i w czasie trwania nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W nauce i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strona, organ) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej. Dodatkowo – w odniesieniu do art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) kpa – w literaturze prawniczej i orzecznictwie wskazywano, że przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w drodze postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, co może zaistnieć np. w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, gdy skierowano ją do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdy decyzję wydano z naruszeniem przepisów o właściwości (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 17 maja 1995 r., sygn. akt SA/Ł 2330-2331/94, nie publ.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość w żadnej z form akceptowanych przez doktrynę i judykaturę, zatem brak było podstaw dla zastosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) kpa. Zważyć przede wszystkim należy, że celem postępowania instancyjnego prowadzonego w tej sprawie była ocena zasadności wniosku złożonego w dniu 24 maja 2010 r. przez A. W.-B. o stwierdzenie – na podstawie m.in. art. 162 § 1 i § 3 kpa – wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i Cz.W. pozwolenia na budowę siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym oraz przyłączami infrastruktury technicznej (wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnym i energetycznym) przy ul. Z.[...] we W. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dacie wszczęcia postępowania na podstawie tego wniosku pozostawało w toku postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia tej samej decyzji Prezydenta W., zainicjowane podaniem Cz.W. wniesionym w dniu 31 grudnia 2009 r. W uznaniu Wojewody ta okoliczność wyłącza możliwość legalnego kontynuowania postępowania w sprawie z wniosku A.W.-B., które należało zakończyć orzeczeniem niemerytorycznym (tzn. umarzającym to postępowanie), bowiem oba wnioski tworzą w istocie jedną sprawę administracyjną, wymagającą załatwienia – w rozumieniu art. 104 kpa – jednym orzeczeniem. Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu prezentowanego w tej kwestii przez organ odwoławczy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne dotyczy zawsze konkretnej sprawy administracyjnej. Elementami, które ją konkretyzują (indywidualizują) jest strona, czyli podmiot spełniający warunki określone w art. 28 i 29 kpa, przedmiot, czyli uprawnienie lub obowiązek normatywnie określone w obowiązującym przepisach prawa i organ właściwy, uprawniony do prowadzenia postępowania i orzekania w tej sprawie na podstawie przepisów ustrojowych, materialnych i formalnych. Te elementy łącznie decydują również o tożsamości spraw administracyjnych, której zaistnienie – zależnie od okoliczności faktycznych i prawnych – wywołuje różne skutki procesowe. Procedura administracyjna – jak zasadnie zauważył organ odwoławczy nie wyklucza możliwości wystąpienia z tym samym żądaniem kilku osób, prowadzenia w odniesieniu do nich jednego postępowania i podjęcia w tej sprawie jednego orzeczenia. Warunkiem jednak uznania, że jest to jedna sprawa administracyjna jest wskazanie jako podstawy kierowanego do organu administracji publicznej żądania tych samych okoliczności faktycznych i tej samej podstawy prawnej. Z tych względów istotne jest, że Cz. W. wnosząc w dniu [...] r. podanie o stwierdzenie wygaśnięcia opisywanej wcześniej decyzji Prezydenta W. powołał się na przepis prawa materialnego t.j. art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, powoływanej wcześniej i przerwanie budowy na czas dłuższy niż trzy lata. (Okoliczność ta znana była organowi odwoławczemu z urzędu, bowiem wcześniej tj. w dniu [...] r. rozpatrywał zażalenie Cz.W. na postanowienie Prezydenta W. orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...]r.) Tak sformułowane żądanie kasacyjne wykluczyło możliwość uznania, że wnioski Cz. W.i A. W.-B. tworzą jedną sprawę administracyjną i w odniesieniu do nich powinno być prowadzone jedno postępowanie oraz wydana jedna decyzja. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że wobec zróżnicowania przez wnioskodawców podstawy prawnej swoich żądań organ prowadzący postępowanie w każdej z tych sprawy zobligowany będzie do dokonania innych ustaleń faktycznych i do oceny innych okoliczności. Wynika to z odmienności przesłanek wygaśnięcia decyzji wskazanych przez ustawodawcę w przepisie art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, z którego wyprowadza swoje żądanie Cz. W. i w przepisie art. 162 § 1 i § 3 kpa, na który powołuje się w swoim wniosku kasacyjnym A. W.-B. Organ właściwy może natomiast – zdaniem Sądu – rozważyć zawieszenie postępowania w jednej ze spraw do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w drugiej sprawie, bowiem podjęte w niej orzeczenie może mieć wpływ na sposób zakończenia postępowania w sprawie zawieszonej. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania, wymagającym jej wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 145 § 1 i pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien w podejmowanych czynnościach procesowych uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu. H.B. 25.11.2011 r.