VIII SA/Wa 224/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNIENIE Komendant Powiatowy Policji w S. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku działając na podstawie art. 92 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( tj. Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277 ze zm. ), § 1 ust. 1 pkt. 5 i ust. 2 pkt. 1, § 9 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 918 i zm., dalej rozporządzenie MSWiA ) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 roku i zm. , dalej kpa), po rozpatrzeniu oświadczeń mieszkaniowych P.K. z dnia 20 listopada 2007 roku w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości zgodnie z oświadczeniami za okres od dnia 21.11.2004r., do 9.09..2005r., od dnia 10.09.2005r. do 31.12.2005r., od dnia 1.01.2006r. do 31.12.2006r., od dnia 1.01.2007r., odmówił P.K. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Komendant podał, że P.K. pełni służbę w policji od dnia 16 sierpnia 2000 roku, a funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany z dniem 20 sierpnia 2003 roku. Aktem notarialnym [...] z dnia 27 kwietnia 1998 roku policjant w drodze darowizny otrzymał od rodziców nieruchomość rolną położoną w miejscowości K. gmina R. zabudowaną domem mieszkalnym murowanym, czteroizbowym, krytym eternitem, o powierzchni użytkowej 50 m kwadratowych, około 50 – letnim. Następnie aktem notarialnym – umowa sprzedaży – [...] z dnia 5 marca 2004 roku policjant, sprzedał w/w zabudowaną nieruchomość na rzecz rodziców. Organ I instancji wskazał, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli min. utracił lub zrzekł się prawa zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia MSWiA. W ocenie Komendanta, fakt sprzedaży przez P.K. posiadanego w okresie od dnia 27 kwietnia 1998 do dnia 5 marca 2004 roku domu mieszkalnego w miejscowości K. gmina R., stanowi okoliczność negatywną do przyznania jemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. złożył P.K., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu wnioskowanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że rzeczywiście był właścicielem zabudowanej nieruchomości rolnej, własność której przeniósł wraz z budynkami na rodziców. Podniósł, że drewniany dom mieszkalny już w 2004 roku nie zaspokajał jego potrzeb mieszkaniowych, a z uwagi na zły stan techniczny nie spełniał funkcji mieszkalnej. Dlatego też, w treści aktu notarialnego znalazło się stwierdzenie, że dom przeznaczony jest do rozbiórki, co potwierdzają również złożone przez niego zaświadczenia. Decyzją z dnia [...] maja 2008 roku nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania P.K. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że w akcie notarialnym [...] z dnia 27 kwietnia 1998 roku, na podstawie którego P.K. wówczas jeszcze jako osoba samotna, otrzymał od rodziców w formie darowizny dom mieszkalny, strony w/w aktu nie wypowiedziały się co do stanu technicznego, jak i przydatności tegoż domu. Dopiero w kolejnym akcie notarialnym [...] z dnia 5 marca 2004 roku, na podstawie którego to odwołujący się sprzedał nieruchomość wraz z domem na rzecz swoich rodziców, policjant oświadczył, że dom mieszkalny o powierzchni użytkowej 60 m kwadratowych jest przeznaczony do rozbiórki. W dniu 10 września 2005 roku policjant zawarł związek małżeński, a w dniu 20 listopada 2007 roku złożył oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 21 listopada 2004 roku. Organ II instancji podniósł, że bezspornym jest, iż P.K. posiadał w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby dom mieszkalny, który sprzedał. Fakt zaś posiadania i zbycia domu mieszkalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wywiódł, że powierzchnia mieszkalna domu zajmowanego przez odwołującego się, jak i jego stan techniczny pozostają bez wpływu na prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. stała się przedmiotem skargi jaką złożył P.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o policji poprzez podzielenie bez podjęcia chociaż próby wyjaśnienia stanu faktycznego i ustosunkowania się do podniesionych przez niego okoliczności – wadliwego stanowiska, że utracił prawo do pomocy finansowej w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem sam zrzekł się dotąd zajmowanego domu mieszkalnego. W związku z powyższym, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu przedmiotowej pomocy finansowej ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi, Skarżący powtórzył dotychczasowe powody zawarte w odwołaniu, dodając, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do jego argumentacji, ograniczając się do powołania dotychczasowych twierdzeń Komendanta Powiatowego w S., że już sam fakt posiadania, a następnie zbycia domu mieszkalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszalnego. Zdaniem Skarżącego, nie zachodzi stan rzeczy opisany w § 1 ust. 2 pkt. 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia MSWiA, ponieważ przedmiotowy dom nie posiadał cech domu jednorodzinnego w rozumieniu cytowanego przepisu, tym samym jego potrzeby mieszkaniowe nie zostały trwale zaspokojone. Nie zachodzi więc przypadek wyłączenia prawa do pomocy finansowej w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Budynek o przeznaczeniu mieszkalnym musi bowiem znajdować się w należytym stanie technicznym i mieszkalnym, umożliwiającym niczym niezakłóconą i bezpieczną realizację funkcji mieszkalnej. W konkluzji swojej skargi wywiódł, że organy obu instancji wydały nieprawidłowe decyzje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 24 września 2008 roku Skarżący popierając swoją skargę, podniósł, że w przedmiotowym domu nigdy nie mieszkał, nie mieszkali też tam nigdy jego rodzice. W domu tym mieszka, ze względów sentymentalnych, jego babcia, która nie chce przeprowadzić się do rodziców. Dom mający około 50 m kwadratowych ( 2 pokoje z kuchnią i przedsionkiem ) jest pozbawiony centralnego ogrzewania i wody. To, że dom nie spełnia funkcji mieszkalnych potwierdza opinia biegłego i zaświadczenie urzędu gminy. Skarżący wyjaśnił ponadto, że obecnie zamieszkuje on u swoich rodziców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Komendanta Policji w S. narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Legalność decyzji administracyjnych wymaga bowiem ich zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, bowiem, stan faktyczny sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa nie został należycie wyjaśniony. Trafny jest zatem zarzut skargi, że decyzja została wydana bez próby wyjaśnienia stanu faktycznego i ustosunkowania się do podniesionych przez Skarżącego argumentów. Organy obu instancji zaniechały bowiem wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, nie odniosły się też do dowodów, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to może być zrealizowane przez przydzielenie lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 powołanej ustawy. W sytuacji, gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych określonych w art. 88 ust. 1, może ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie takiego lokalu, a do czasu zaspokojenia tych uprawnień otrzymuje obligatoryjnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, przewidziany w art. 92 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Na podstawie tego przepisu, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określa rozporządzenie MSWiA. Z § 1 ust. 1 pkt. 5 tego rozporządzenia wynika, że równoważnik ten przysługuje policjantowi wówczas, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o policji ( czyli małżonek, dzieci pozostające na jego utrzymaniu, rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia) nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. Zgodnie zaś z § 1 ust. 2 pkt. 1 cytowanego rozporządzenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że Skarżący w okresie od 27 kwietnia 1998 do 5 marca 2004 roku był właścicielem zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi K., gminie R., w powiecie s., tj. w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby. Bezsporne jest również, że na podstawie aktu notarialnego [...] z dnia 5 marca 2004 roku przedmiotową nieruchomość sprzedał rodzicom. Z tegoż aktu notarialnego nadto wynika, że na nieruchomości tej znajduje się dom mieszkalny, drewniany, obrzucony betonem, otynkowany, kryty eternitem, o powierzchni użytkowej 60 m kwadratowych przedwojenny, przeznaczony do rozbiórki. Z oświadczeń mieszkaniowych P.K. wynika natomiast, że nie posiada on lokalu mieszkalnego i zamieszkuje wraz ze swoją rodziną, tj. małżonką i córką na podstawie ustnej umowy użyczenia w domu swoich rodziców. W toku postępowania przed organem I instancji, Skarżący przedstawił zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy R. w dniu 9 stycznia 2008 roku, z którego wynika, że na podstawie dokonanych oględzin stwierdzono, iż dom znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości jest w złym stanie technicznym i nie nadaje się do zamieszkania od kilku lat. Nadto w przekazanych Sądowi aktach znajduje się zaświadczenie wystawione w dniu 30 listopada 2007 roku przez osobę posiadającą uprawnienia w zakresie budownictwa, z którego również wynika, że dom jest w złym stanie technicznym z przeznaczeniem do rozbiórki, nie spełnia funkcji mieszkalnej i nie nadaje się do zamieszkiwania od kilkunastu lat. Skarżący przedstawił więc dwa istotne dowody w sprawie, jeden urzędowy, a drugi prywatny z których jednoznacznie wynika, że dom znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości z powodu złego stanu technicznego nie zaspokajał jego potrzeb mieszkaniowych i nie spełniał funkcji mieszkalnych. W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego należało ustalić czy dom mieszkalny znajdujący się na nieruchomości rolnej, którą Skarżący sprzedał rodzicom nadawał się do zamieszkania z chwilą uzyskania jego własności i czy zaspokajał wówczas potrzeby mieszkaniowe policjanta, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o policji. W tym celu organ I instancji powinien wezwać P.K. na podstawie art. 50 kpa do udziału w podjętych czynnościach nie tylko poprzez udostępnienie aktu notarialnego w postaci umowy darowizny z dnia 27 kwietnia 1998 roku, ale także poprzez złożenie przez niego stosownych wyjaśnień niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Komendant Powiatowy Policji w S. nie poczynił jednak ustaleń w powyższym zakresie, zaniechał także wezwania Skarżącego w celu złożenia wyjaśnień, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77§ 1 i 80 kpa. Wyjaśnienia takie, Skarżący złożył dopiero na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 24 września 2008 roku. Wyjaśnienie wszystkich powyższych kwestii było i jest jednak nadal niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji zgodnej z prawem. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w sprawie istnieją pewne wątpliwości i niejasności, które organ I instancji powinien wyjaśnić w ponownym postępowaniu, w którym dokona ustaleń po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Tym samym, należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, bowiem nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Skoro zaś organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, to utrzymanie przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. w oparciu o taki materiał, stanowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy organ rozstrzygnie o ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 92 ust. 1 ustawy o policji. Stosownie bowiem do art. 7 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika, między innymi rozwijany w art. 77 § 1 kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Konkludując, w ocenie Sądu organy obu instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania, ponieważ nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności ustalić czy nie zaistniały przesłanki do przysługiwania Skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji, mając na uwadze wskazania Sądu, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 kpa w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w związku z istniejącymi wątpliwościami dotyczącymi czy przedmiotowy dom mieszkalny, którego właścicielem był Skarżący spełniał funkcje mieszkalne. Prowadząc postępowanie dowodowe organ winien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( art. 75 § 1 kpa). Następnie, po wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości w sprawie, powinien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na podstawie art. 80 kpa. Z tych względów, skład orzekający w przedmiotowej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.