I OSK 1463/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Irena Kamińska (spr.) NSA Jerzy Solarski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt I SAB/Wa 20/07 w sprawie ze skargi E. W. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I OSK 1463/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2007 r., na skutek skargi E. W. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zobowiązał Ministra do rozpoznania odwołania E. W. z dnia [...] w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. E. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o zobowiązanie Ministra Skarbu Państwa do merytorycznego zakończenia jej sprawy w terminie 14 dni od chwili uprawomocnienia się wyroku. Skarżąca podała, że Minister postanowieniem z dnia [...] zawiadomił ją, iż sprawa zostanie rozpatrzona do dnia [...], a główną przyczyną zwłoki w załatwieniu jej sprawy jest duża liczba odwołań. Zdaniem skarżącej, okoliczność ta jest zawiniona przez organ, który jest zobowiązany do takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Wyznaczenie przez Ministra Skarbu Państwa terminu rozpoznania sprawy po upływie przeszło 6 miesięcy od dnia otrzymania całości dokumentów naruszyło, w ocenie skarżącej, zasadę zawartą w art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że niedopełnienie przez skarżącą wymogu uprzedniego wezwania organu na piśmie do usunięcia rażącego naruszenia prawa jest podstawą do uznania skargi za niedopuszczalną. Ewentualnie, w przypadku nieuznania podstaw do odrzucenia, wniósł o jej oddalanie. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niezachowanie tych terminów powoduje skutki przewidziane w art. 36 k.p.a. Minister w dniu [...] wydał postanowienie, w którym zawiadomił stronę nie tylko o zwłoce w rozpoznaniu sprawy i jej przyczynach, ale również wyznaczył nowy, a zarazem najkrótszy realny termin do jej załatwienia, określając dzień [...] jako datę końcową załatwienia sprawy. Organ podjął wszelkie możliwe - przewidziane prawem kroki - w tego rodzaju sytuacjach, a będąc świadomy realnych możliwości załatwienia sprawy wyznaczył termin kierując się wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą szybkości oraz wnikliwości postępowania. Stopień komplikacji spraw z zakresu prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej pod względem faktycznym i prawnym, w połączeniu z koniecznością szczególnie starannego postępowania w tych sprawach z uwagi na grożące Skarbowi Państwa straty majątkowe w znacznym rozmiarze powoduje, że terminy ustanowione w kodeksie postępowania administracyjnego nie zawsze mogą zostać utrzymane bez istotnego uszczerbku dla interesów Skarbu Państwa. Niezależnie od tego organ zauważył, że na tym etapie postępowania wykonał ciążący na nim obowiązek, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., albowiem zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i podał przyczyny zwłoki oraz wskazał nowy termin jej załatwienia. Minister dodatkowo zauważył, iż w myśl art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z tym przepisem w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na niedopełnienie powyższego obowiązku przez skarżącego wniesiona skarga powinna zostać odrzucona. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] stwierdził, że wartość mienia pozostawionego przez A. W. we wsi L., w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., wynosi [...] zł., zaś osobą uprawnioną do otrzymania ekwiwalentu jest E. W. W dniu [...] E. W. wystąpiła z wnioskiem o umieszczenie jej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w rejestrze osób uprawnionych do tzw. mienia zabużańskiego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Prezydent Miasta B. Pismem z dnia [...] E. W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda Ś. przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy do Ministra Skarbu Państwa, który otrzymał je w dniu [...]. Postanowieniem z dnia [...] Minister Skarbu Państwa stwierdził, że odwołanie E. W. zostanie rozpatrzone w terminie do dnia [...]. W dniu 19 stycznia 2007 r. E. W. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Do dnia 25 maja 2007 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Wbrew temu, co twierdzi Minister w odpowiedzi na skargę, powstanie bezczynności nie zależy od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy. Uwzględniając okoliczności sprawy trzeba przyjąć, że aczkolwiek w niniejszej sprawie wydane zostało postanowienie z dnia [...] o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, to przyjęty w nim termin prawie 4 miesięcy nie mieści się w granicach określonych dla rozpoznania odwołania (art. 36 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że odwołanie E. W. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] wpłynęło do Ministra Skarbu Państwa w dniu [...].. Zaś dopiero po upływie ponad sześciu miesięcy organ odwoławczy podjął czynności, o jakich mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Wyznaczenie terminu rozpoznania odwołania z naruszeniem zasady szybkości postępowania i terminu z art. 36 § 1 k.p.a. powoduje, że skutki postanowienia z [...], jakie w tym przypadku przyjął organ w odpowiedzi na skargę, nie mogą być zaakceptowane. Wyznaczenie nowego, prawie czteromiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, nie może być usprawiedliwione przyczynami wskazanymi przez organ, tj. dużą liczbą spraw do załatwienia. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. tylko sprawa szczególnie skomplikowana może być załatwiona w terminie dwóch miesięcy i to przez organ pierwszej instancji. Reguła ta nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym, zatem skutecznie prawnie byłoby wyznaczenie nowego terminu rozpoznania odwołania w granicach jednego miesiąca. W myśl art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W niniejszej sprawie, Minister Skarbu Państwa nie działał w taki sposób, nie dołożył należytych starań, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i sprawę szybko załatwić - wszystkie czynności były podejmowane ze zwłoką. Dopiero po upływie 6 miesięcy od dnia otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ wydał postanowienie, w którym wyznaczył termin rozpoznania sprawy do dnia [...], zaś do dnia wydania wyroku - 25 maja 2007 r. - do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy. Takie postępowanie Ministra Skarbu Państwa świadczy o tym, że pozostaje on w zwłoce w rozpoznaniu odwołania E. W.. Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie Sądu, nie znajduje również uzasadnienia stanowisko Ministra Skarbu Państwa, według którego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawach ze skargi na bezczynność przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie ma zastosowania. Powołany przepis wyraźnie odsyła do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, który z kolei mówi o innych niż określone w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynności organu nie można uznać za akt lub czynność w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, a ponadto skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Wobec powyższego skarga E. W. na bezczynność Ministra nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Budownictwa. Pełnomocnik organu zarzucił w niej naruszenie: 1. przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Minister Skarbu Państwa pozostaje w zwłoce w załatwieniu przedmiotowej sprawy w sytuacji, gdy podjęte zostały czynności przewidziane w art. 36 § 1 k.p.a., 2. przepisu art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyznaczony przez Ministra Skarbu Państwa termin, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie nie może przekraczać terminu określonego dla rozpoznania odwołania, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Pełnomocnik Ministra podkreślił w złożonej skardze kasacyjnej, iż ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek działania w możliwie szybkim czasie, lecz również, co szczególnie istotne - obowiązek wnikliwego działania, stania na straży praworządności, dokładania wszelkich starań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Kwestią w niniejszej sprawie bezsporną, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest iż tzw. sprawy zabużańskie charakteryzują się wysoce skomplikowanym stanem faktycznym. Rozstrzyganie ich bez szczególnie wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego, jedynie w celu dopełnienia obowiązku szybkiego działania, może w konsekwencji powodować negatywne skutki zarówno dla Skarbu Państwa, jak też dla strony postępowania, której odwołanie ma zostać rozpatrzone przez organ. Bez wątpienia zadaniem organu administracji publicznej jest pogodzenie działania szybkiego z działaniem dokładnym i wnikliwym. Minister Skarbu Państwa, jako organ najbardziej zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy w sposób należyty, chcąc najefektywniej dopełnić swych obowiązków zakreślił termin, w którym zobowiązał się do rozpatrzenia odwołania. W ocenie pełnomocnika organu, Minister Skarbu Państwa aby wydać rozstrzygnięcie, co do którego nie będzie można mieć zastrzeżeń zmuszony jest dokonać analizy szeregu dokumentów, która to analiza jest pracochłonna i wymaga dużej ilości czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak podkreślił dodatkowo pełnomocnik Ministra, w żaden sposób nie odniósł się do wskazanej w postanowieniu z dnia [...] przyczyny wskazania nowego terminu w trybie przewidzianym w art. 36 k.p.a. Uznanie przez Sąd, że termin określony treścią art. 36 § 1 k.p.a. nie może przekraczać jednego miesiąca uniemożliwi zarazem w sprawach skomplikowanych z zakresu mienia zabużańskiego prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób należycie chroniący interny stron postępowania. Jest to kwestia szczególnie istotna, jak wywodził dalej autor skargi kasacyjnej, ponieważ w przypadku gdyby wolą ustawodawcy było zobligowanie organów administracji do działania jedynie w terminie jedno- bądź dwumiesięcznym, do porządku prawnego nie zostałby wprowadzony przepis art. 36 k.p.a. Obowiązywanie tej regulacji dowodzi, iż wolą ustawodawcy było umożliwienie organowi wyznaczenia nowego terminu na rozpatrzenie sprawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Z taką właśnie sytuacją, w ocenie pełnomocnika Ministra, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto w ocenie Ministra, skarga została wniesiona przedwcześnie i z tego powodu powinna zostać odrzucona. Uzasadnione bowiem byłoby wniesienie skargi na bezczynność organu w sytuacji braku jego działania w terminie zakreślonym w trybie przewidzianym przez art. 36 k.p.a. Na zakończenie pełnomocnik Ministra podkreślił, że w dniu [...] organ rozpoznał odwołanie E. W., a to oznacza, że odpadła podstawa do wydania tego rodzaju wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Z formalnego punktu widzenia odpowiadają one wymogom przewidzianym w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", bowiem przytaczają konkretny przepis konkretnego aktu. Jednak jako podstawę skargi wskazano naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jako akt prawny – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a., skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, a sądy te w swoim postępowaniu stosują przepisy tej ustawy, tj. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tylko zatem te przepisy wojewódzkie sądy mogą naruszyć w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Kodeks postępowania administracyjnego jest oczywiście aktem procesowym, wg którego toczy się postępowanie, ale tylko administracyjne, tj. przed organami administracji publicznej, nie zaś sądowoadministracyjne, tj. przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne oceniają działania organów w świetle przepisów k.p.a., same jednak go nie stosują w postępowaniu, zatem nie mogą naruszyć w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jeżeli sprawa administracyjna ma aspekt wyłącznie proceduralny, ocenę działania organu Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje wyłącznie w świetle prawa procesowego, tj. zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zarzut skargi kasacyjnej, aby mógł być uznany za prawidłowo przytoczony, powinien wiązać przepisy k.p.a. z przepisami P.p.s.a. Wprawdzie Minister Skarbu Państwa wskazał w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wymienione w niej przepisy k.p.a. naruszył szczególnie co sugerowałoby, że naruszył także i inne, ale żadnych innych przepisów nie podał. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc z mocy art. 183 § 1 P.p.s.a., związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma ani obowiązku, ani uprawnienia domyślania się czy jeszcze jakieś i jakie przepisy miał na myśli wnoszący skargę kasacyjną – tu naczelny organ administracji państwowej. Skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa nie mogła być skuteczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył bowiem wskazanych w niej przepisów k.p.a., zasadnie oceniając postępowanie tego Ministra dotyczące rozpoznania odwołania wniesionego przez E. W.. Na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć również wpływu argument podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i dotyczący rozpoznania wniesionego przez skarżącą odwołania. Artykuł 184 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Równocześnie brak jest przesłanek do zastosowania art. 189 P.p.s.a., bowiem rozpoznanie odwołania nastąpiło po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.