I OSK 72/21

SENTENCJA Dnia 28 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2862/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. poleca zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2862/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Gminy [...], uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr [...]. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa - z dniem 1 lipca 2000 r. - przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...], o powierzchni [...]ha, położona w obrębie [...]. W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że Wójt Gminy [...], wnioskiem z dnia 29 stycznia 2015 r., wystąpił o wydanie - na podstawie art.13 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz.U z 2016 r. poz. 1491 ze zm.) - decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w Wejherowie Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych w Pucku księga wieczysta KW Nr [...]. Wniosek ten, Wojewoda [...], decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r., załatwił negatywnie, podnosząc, że objęta postępowaniem nieruchomość nie stanowiła w dniu 30 czerwca 2000 r. własności Skarbu Państwa. Od decyzji organu wojewódzkiego Gmina [...] wniosła odwołanie, ponosząc, że działka nr [...], pomimo braku księgi wieczystej, stanowiła jednak własność Skarbu Państwa. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia 29 listopada 2017 r. nr [...], utrzymał jednak w mocy decyzję Wojewody, wskazując, że wpis Skarbu Państwa do rejestru gruntów bez żadnej podstawy oznacza, że Skarb Państwa nie miał tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu. Następnie Sąd Wojewódzki podał, że na skutek zaskarżenia przez Gminę powyższej decyzji Ministra, wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 554/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 listopada 2017 r. a (cyt.): " W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał m.in., że z akt sprawy wynika przeznaczenie działki nr [...], która zgodnie z m.p.z.p. stanowi teren łąk i pastwisk". W takiej sytuacji Sąd Wojewódzki podkreślił, że rozpoznając ponownie sprawę, Minister, zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2018 r,. po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r.[...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 z późn. zm.), aby nieruchomość stała się własnością gminy z mocy prawa, musiała m. in. na dzień 30 czerwca 2000 r. stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. nieruchomość rolną (grunty rolne), która była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W ocenie organu odwoławczego, decydujące znaczenie miał przy tym w tym przypadku wypis z ewidencji gruntów i budynków wydany przez Starostę Powiatowego w [...] w dniu 20 stycznia 2015 r., a którego wynikało, że w dniu 30 czerwca 2000 r. działka nr [...] o powierzchni [...]ha stanowiła drogę (dr). Grunt ten – jak twierdził zatem Minister - nie był nieruchomością rolną w rozumieniu art. 46 k.c., a tym samym w sprawie nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek umożliwiających nabycie tej nieruchomości przez Gminę w trybie art. 13 ustawy. Od powyższej decyzji skargę wniosła ponownie Gmina [...], która zarzuciła organowi naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art 138 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzję te należało uchylić z przyczyny niewskazanej w skardze. Sąd zwrócił w tym miejscu uwagę na treść wspomnianego wyżej wyroku z dnia 15 maja 2018 r., (sygn. akt IV SA/Wa 554/18) a w którym – jak twierdził Sąd I instancji – poprzednio orzekający Sąd (cyt.): "ocenił przeznaczenie działki geodezyjnej nr [...] w sposób nie budzący wątpliwości". W związku z tym (aktualnie orzekając) Sąd Wojewódzki stwierdził następnie, że (cyt.): "Ponownie rozpatrując sprawę, organ – wbrew powyższej ocenie Sądu – uznał, że objęta postępowaniem działka nie stanowiła nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 46 k.c. W konsekwencji, organ doszedł do nieuprawnionego – w tych okolicznościach – wniosku, że nie zostały spełnione warunki zawarte w art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 z późn. zm.), zgodnie z którymi aby nieruchomość stała się własnością gminy z mocy prawa, musiała na dzień 30 czerwca 2000 r.: 1) stanowić mienie Skarbu Państwa; 2) nie być przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; 3) stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. nieruchomość rolną (grunty rolne), która była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej; 4) być położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej". Ostatecznie zatem, powołując się na treść art. 153 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki uznał, że w zaistniałej sytuacji doszło do naruszenia tego przepisu przez Ministra co z kolei powodowało (cyt.): " konieczność uchylenia zaskarżonego aktu". W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2018 r. wobec błędnego stwierdzenia, że organ w zaskarżonej decyzji nie zastosował się do oceny Sądu uznając, że objęta postępowaniem działka nie stanowiła nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 461 k.c., podczas gdy ocena zawarta w wyroku WSA z dnia 15 maja 2018 r. odnosiła się do kwestii wykonywania przez Skarb Państwa prawa własności do nieruchomości oraz przeznaczenia nieruchomości w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś do kwestii rolnego bądź nierolnego charakteru nieruchomości, 2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest: art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r., Nr 57, poz. 299, z późn. zm.) - przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że do spełnienia przesłanki nabycia nieruchomości przez gminę określonej w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r., wystarczające było przeznaczenie danej nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej - podczas gdy literalna wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że oprócz przeznaczenia na cele rolne, nieruchomość powinna także być nieruchomością rolną (w rozumieniu art. 461 k.c.). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r., Nr 57, poz. 299, z późn. zm.) oraz naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i - w zakresie zarzutów procesowych – skarga ta okazała się zasadna. Zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na zasadzie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględniając skargę Gminy [...], uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr [...]. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa - z dniem 1 lipca 2000 r. - przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...], o powierzchni [...]ha, położonej w obrębie [...]. Powodem zaś takiego rozstrzygnięcia był – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - fakt, że ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. Okoliczności tej Sąd Wojewódzki dopatrywał się zaś w tym, że w wyroku z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 554/18 (który poprzednio został wydany w tej sprawie (w ujęciu materialnoprawnym), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż (cyt.): "działka nr [...], zgodnie z obowiązującym na dzień 30 czerwca 2000 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] [...] z dnia 25.03.1994 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowych Województwa Gdańskiego nr 21, poz. 103 - stanowiła tereny łąk i pastwisk - ("RZ")". Okoliczność ta – w ocenie Sądu I instancji – skutkowała zaś tym, że stanowisko organu, iż w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki, przewidziane w art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 z późn. zm.), było nieuprawnione. Organ był bowiem w tym przypadku związany oceną prawną zawartą we wspomnianym wyżej wyroku. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w skardze kasacyjnej m. in. podnosił, że wspomniana wyżej wypowiedź Sądu Wojewódzkiego (zawarta w wyroku z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 554/18) odnosiła się wyłącznie do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie zaś do kwestii rolnego bądź nierolnego charakteru nieruchomości. Organ natomiast w zaskarżonej decyzji nie kwestionował przeznaczenia tejże nieruchomości w planie zagospodarowania. W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się zatem wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie zaś wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wystąpienia w nim wadliwości. Podkreślić jednak trzeba, że ocena prawna nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego (vide: np. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2004 r. s. 268, T. Ereciński (red.) J. Gudowski, M. Jędrzejewska, "Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, cz. Pierwsza, t. 1, s. 828, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 342/05). Jak wspomniano wyżej, zdaniem Sądu I instancji, organ był związany oceną prawną, dokonaną przez Sąd Wojewódzki w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku, przy czym do oceny tej zaliczył uprzednią wypowiedź Sądu, iż (cyt.): "działka nr [...], zgodnie z zgodnie z obowiązującym na dzień 30 czerwca 2000 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] 111/26/94 z dnia 25.03.1994r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowych Województwa Gdańskiego nr 21, poz. 103 - stanowiła tereny łąk i pastwisk - ("RZ")". Tymczasem, co skład orzekający pragnie podkreślić, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowił przepisy art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.). Przepisy te zawierają zaś określone przesłanki (kilka przesłanek), które muszą zaistnieć, aby można było stwierdzić, że dana nieruchomość stała się własnością gminy z mocy prawa. W związku z powyższym, zacytowaną wyżej wypowiedź (zawartą w wyroku z dnia 15 maja 2018 r.) trudno zakwalifikować jako "ocenę prawną" - w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Z wypowiedzi tej wynika bowiem jedynie fakt (ustalenie faktyczne), jakie było przeznaczenie działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Okoliczność ta zaś ani nie była kwestionowana przez organ, ani – występując samodzielnie – o niczym jeszcze nie przesądzała. W tych warunkach, wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie było prawidłowe. Nie można było bowiem zasadnie twierdzić, że organ odwoławczy naruszył w postępowaniu administracyjnym art. 153 p.p.s.a. Ze względu zaś na fakt, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do żadnego z zarzutów zawartych w skardze, uzasadnionym było uchylenie zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji bez odnoszenia się przez Sąd Kasacyjny do kwestii materialnoprawnych. Dopiero bowiem wszechstronne ustosunkowanie się przez Sąd Wojewódzki do zarzutów skargi będzie gwarantowało stronom prawo do zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien przede wszystkim ocenić czy wytyczne, zawarte w wyroku z dnia 15 maja 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 554/18) zostały przez organ odwoławczy wykonane oraz odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Uznając zatem skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Zwrotu wpisu sądowego dokonano na podstawie art. 225 p.p.s.a.