I OSK 2195/21

SENTENCJA Dnia 5 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 175/20 w sprawie ze skargi J. K. i A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., I SA/Wa 175/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. i A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący J. K. i A. Ż., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie i brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy (w tym także sądowoadministracyjnej) o ustanowienie prawa własności czasowej na rzecz skarżących w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego z dnia [...] września 1948 r. złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 i nast. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z dnia 22 marca 1928 r. i art. 63 i nast. k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przez pobieżne i nietrafne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie określenia pisma (zdarzenia) inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy chronologicznie najwcześniejszym pismem dotyczącym ustanowienia na rzecz byłych właścicieli nieruchomości prawa użytkowania wieczystego (prawa własności czasowej) było złożenie przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku dekretowego z dnia [...] września 1948 r., a także określenia przyczyn i celu jego złożenia oraz zakresu uzgodnień tego organu z współwłaścicielami tej nieruchomości w osobach A. M., A. C. i J.S., a także późniejszego stanowiska współwłaścicieli w odniesieniu do złożonego na ich rzecz wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, w sytuacji gdy organ ograniczył się jedynie do ustalenia samego faktu złożenia przedmiotowego wniosku przez ten podmiot, bez dalszych ustaleń w powyższym zakresie; c) art. 145 S 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ naruszył art. 16 ust. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z dnia 22 marca 1928 r. w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem, jak wynika z finalnego stanowiska organu, traktuje on złożenie wniosku dekretowego w niniejszej sprawie przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny na rzecz byłych właścicieli jako nieskuteczne, to przed rozstrzygnięciem należało wezwać ustalonych następców prawnych byłych właścicieli dekretowych celem wypowiedzenia się, czy popierają nadal, jako swój, wniosek dekretowy wniesiony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, czy też go wycofują; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżana decyzja narusza art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez brak rozpoznania wniosku dowodowego strony zgłoszonego w piśmie pełnomocnika z dnia [...] marca 2015 r., zmierzającego do dołączenia do akt niniejszej sprawy dokumentacji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego dotyczącej złożenia wniosku dekretowego odnoszącego się do nieruchomości przy ul. T. [...] w W.; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżana decyzja narusza art. 138 § 2 zdanie drugie i art. 138 § 2a w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak uwzględnienia wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikających z decyzji z dnia [...] marca 2000 r., nr sprawy [...] i decyzji z dnia [...] maja 2002 r., nr sprawy [...] wydanych w trybie rozstrzygnięć nadzorczych z wniosku J. S. dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w których wskazano wprost, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nie może nastąpić jedynie z powodu braku poparcia wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny przez właścicieli lub osoby uprawnione, zaś do tego sprowadza się obecnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt a) i d) oraz ust. 3 w zw. z art. 15 i art. 19 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich w zw. z § 3 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych z 1948 r. w zw. z art. 58 § 1 dekretu Prawo opiekuńcze, przez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do stanowiska, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł co do samej zasady i bez względu na okoliczności, w sposób skuteczny, złożyć wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 1 tzw. dekretu Bieruta, albowiem rzekomo nie był on uprawniony do zabezpieczenia majątku osób prywatnych (fizycznych), a jedynie miał działać w interesie władzy publicznej, które to stanowisko wyniknęło z pominięcia reguł wykładni językowej, stosownie do której czasownik zabezpieczać/zabezpieczyć oznacza m.in. zapewnić ochronę przed czymś niebezpiecznym lub szkodliwym, zapewnić utrzymanie się czegoś w dotychczasowym stanie lub zapewnić zaspokojenie roszczenia lub wykonanie kary (wg Słownika Języka Polskiego PWN – wersja internetowa dostępna: https://sip.pwn.pl/szukai/zabezpieczenie.html ), a także z pominięcia reguł wykładni celowościowej, systemowej i historycznej związanych z odczytaniem treści normy prawnej przez pryzmat funkcji ochronnej, a nie wywłaszczeniowej, jaką miały pełnić przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, która uprawnia do przyjęcia, iż złożenie wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny może stanowić sui generis czynność zachowawczą na rzecz byłego właściciela nieruchomości i jako takie winno być uznane za skuteczne złożenie wniosku. Mając na względzie podniesione powyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, jeżeli istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych należy dostrzec, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych ale z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pozostają w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego, a nadto pozostają następstwem określonego sposobu rozumienia norm prawa materialnego, którego poprawność kontestowana jest zarzutem kasacyjnym, to ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena ta determinować będzie wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Odniesienie się do poszczególnych zarzutów wypada poprzedzić wskazaniem, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej rozpatrzyły wniosek J. S., jednego z dawnych współwłaścicieli gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. T. [...], złożony w dniu [...] lutego 1991 r. o odszkodowanie lub przywrócenie posiadania 1/4 gruntu ww. nieruchomości. W toku oceny tegoż wniosku organy ustaliły także, że w dniu [...] maja 2005 r. J. K. wniosła o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości albo o przyznanie odszkodowania, zaś w dniu [...] listopada 2008 r. skarżąca ta złożyła kolejny wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego lub zapłatę odszkodowania. Natomiast w dniu [...] lutego 2012 r. z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości wystąpił skarżący A.Ż. Rozpatrując w niniejszej sprawie wniosek J. S. z dnia [...] lutego 1991 r. organy uznały, iż jego przedmiotem pozostaje ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości, a w takiej sytuacji konieczne pozostawało wskazanie, czy wniosek ten złożony został z zachowaniem ustawowego terminu. Ustalając, że wniosek ten złożony został z przekroczeniem ustawowego terminu, organy odmówiły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. T. [...], przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Przepis ten wskazuje, iż poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1991.127 ze zm.), jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność. Skoro zatem ww. wniosek J. S. z dnia [...] lutego 1991 r. został złożony z przekroczeniem ww. terminu, mającego materialnoprawny charakter, to wygasło uprawnienie dawnego współwłaściciela do uzyskania tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu na podstawie przepisu art. 214 ust. 1 u.g.n. Należy stwierdzić, iż wobec powyższej konstatacji organów, której poprawność potwierdzona została w zaskarżonym wyroku, nie został zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa, w szczególności skarżący kasacyjnie nie zarzucili Sądowi I instancji wadliwej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania art. 214 ust. 1 u.g.n. To zaś aktualnie zawęża pole sporu do kwestii, czy z zachowaniem ustawowego terminu dawni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie złożył samodzielnie żaden z dawnych współwłaścicieli ww. nieruchomości w. Natomiast wniosek taki został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. w dniu [...] września 1948 r. Urząd, domagając się przyznania prawa własności czasowej za opłatą symboliczną, wskazał, iż wniosek ów składa w imieniu nieobecnego A. M. – jednego z trzech dawnych współwłaścicieli tej nieruchomości. W takiej sytuacji konieczne stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wniosek ten został skutecznie złożony. Negatywną odpowiedź w powyższej kwestii, udzieloną w dotychczasowym postępowaniu przez organy administracji i potwierdzoną zaskarżonym wyrokiem, uznać należy za poprawną. Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż możliwość traktowania wniosków złożonych przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. o przyznanie prawa do nieruchomości warszawskich, jako wniosków złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie wskazywał, iż ani przepisy dekretu warszawskiego, ani też żadne inne przepisy rangi ustawowej, w tym w szczególności dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U.1946.13.87 ze zm.), które statuowały urzędy likwidacyjne, nie legitymowały tych urzędów do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich (vide: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2000 r., I SA 1236/00, Lex nr 54184; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r., I SA 179/00; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., I OSK 156/05; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższy pogląd pozostaje aktualny także w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 12 września 2014 r., I OSK 1066/14; wyrok NSA z dnia 11 marca 2016 r., I OSK 1306/14; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018 r., I OSK 1896/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W powyższym zakresie podkreśla się, iż urzędy likwidacyjne, które zostały powołane ww. dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, miały przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez władze właściwe ze względu na rodzaj majątku lub odzyskania posiadania tego majątku przez jego właściciela. Przepis art. 7 ust. 2 i 3 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich wskazując zakres działania urzędów likwidacyjnych wymieniał: - zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez władze, właściwe ze względu na rodzaj majątku; - kontrolę i sporządzanie inwentarza majątków; - oddawanie w najem lub dzierżawę majątków opuszczonych, przeznaczonych do tego przez władze, właściwe za względu na rodzaj majątku; - przedsiębranie czynności, co do majątków, przechodzących na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego; - sprzedaż ruchomości w przypadku, gdy zachodzi niebezpieczeństwo niszczenia ich substancji lub gdy koszty ich przechowania są niewspółmiernie wysokie w stosunku do ich wartości; - wykonywanie innych czynności, zleconych im przepisami tegoż dekretu lub rozporządzeń wydanych na jego podstawie, bądź też przepisami szczególnymi. Z powyższego zakresu działań urzędów likwidacyjnych nie wynikała możliwość działania w imieniu właściciela nieruchomości, w szczególności składania wniosków o przyznanie prawa własności do gruntu w imieniu dawnego właściciela, ale działanie w imieniu i na rzecz właściwej władzy. Z kolei z przepisów dekretu warszawskiego, które są przepisami szczególnymi względem dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, nie wynika możliwość składania przez urzędy likwidacyjne wniosków w trybie art. 7 ust. 1 tegoż dekretu w imieniu dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich (vide: wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r., I SA 179/00; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., I OSK 156/05; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafna jest także ta konkluzja zaskarżonego wyroku, która wskazuje, iż urząd likwidacyjny w ogóle nie mógł występować w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego, co wynikło wyraźnie z treści art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U.1928.36.341 ze zm.) w związku z art. 489 i nast. Kodeku cywilnego Królestwa Polskiego. Konstatacja, iż wniosek z dnia [...] września 1948 r. nie został złożony przez osobę fizyczną lecz przez urząd administracji państwowej, jest w tym zakresie wystarczająca aby uznać, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. nie mógł reprezentować dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe okoliczności nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 pkt a) i d) oraz ust. 3 w zw. z art. 15 i art. 19 ww. dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich w zw. z § 3 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz.U.1948.62.485) i w zw. z art. 58 § 1 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. Prawo opiekuńcze (Dz.U.1946.20.135 ze zm.). Przepisy te nie odnoszą się bowiem do kwestii działań urzędu likwidacyjnego w imieniu i na rzecz osób fizycznych, nie modyfikują także reguł reprezentacji strony postępowania administracyjnego uregulowanych w obowiązującym ówcześnie rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Próba wykreowania sui generis umocowania urzędu likwidacyjnego do jakiegokolwiek działania na rzecz dawnych właścicieli nieruchomości w. nie znajduje oparcia w przepisach, które autor kasacji uznaje za naruszone, a jednocześnie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami ww. dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich statuującymi zakres działania tegoż urzędu, z art. 12 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem oraz z przepisami dekretu warszawskiego, które będąc regulacją szczególną nie przewidują jakiekolwiek roli dla urzędów likwidacyjnych w zakresie realizacji uprawnień dekretowych. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wypada skonstatować ich niezasadność. W tym zakresie należy przede wszystkim wskazać, iż zakres kognicji organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji tej normy (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457). Prawidłowo zdekodowana treść normy prawa materialnego, niepodważona skutecznie zarzutem kasacyjnym, pozwala na wskazanie, iż generalnie nie istniała prawna możliwość aby wniosek złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. w dniu [...] września 1948 r., uznać za wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego złożony na rzecz dawnych właścicieli tej nieruchomości. W tym zakresie należy także dostrzec, iż z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. składając powyższy wniosek nie znał nawet wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, a A.M., jedynego współwłaściciela, którego nazwisko wymienił we wniosku, uznawał za nieznanego z miejsca pobytu. Powyższe przeczy temu aby dawni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, w momencie jego składania ale także w czasie późniejszym, aż do dnia ekspirowania terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w ogóle wiedzieli o wniosku złożonym przez urząd likwidacyjny. Podnoszone w powyższym zakresie zarzuty naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. ale także art. 9, art. 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. uznać należy za chybione. Ustalenia faktyczne dokonane w toku dotychczasowego postępowania należy uznać za wyczerpujące, a ich ocenę za wszechstronną, uwzględniającą treść prawidłowo zdekodowanej normy prawa materialnego wynikającej z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w związku z art. 7 ust. 7 ww. dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich i art. 12 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem. Prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy sprawy nie pozwala potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia ww. przepisów statuujących ogólne zasady postępowania administracyjnego. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 zdanie drugie i art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak uwzględnienia wskazań wynikających z decyzji organu odwoławczego. Jakkolwiek wypada zgodzić się z poglądem prawnym, iż organ odwoławczy może organowi pierwszej instancji narzucić wiążącą interpretację przepisu prawa (vide: R.Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., uwagi do art. 138; Z.Kmieciak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W.Chróścielewskiego, Z.Kmieciaka, Warszawa 2019, uwagi do 138; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., I GSK 595/18 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to nie sposób związaniem tym objąć także sąd administracyjny. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji na tle takich samych stanów faktycznych i ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej pozostaje kwestią oceny na gruncie zasady postępowania wyrażonej w art. 8 k.p.a. Odstępstwo w toku postępowania administracyjnego od interpretacji przepisu prawa wyrażonej na gruncie ww. uregulowań winno zostać w sposób przekonujący umotywowane przez organ administracji, stosownie do treści art. 11 k.p.a., tak aby działanie organu nie spotkało się z zarzutem istotnego naruszenia zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz nierespektowania usprawiedliwionych oczekiwań strony co do stabilności praktyki orzeczniczej organu (art. 8 § 2 k.p.a.). W okolicznościach badanej sprawy, szczegółowo przedstawionych w motywach zaskarżonej decyzji warunek ten pozostaje spełniony, a wykładnia przepisów prawa zaprezentowana w zaskarżonej decyzji zasadnie znalazła akceptację Sądu I instancji. W konsekwencji, zarzut kasacyjny naruszenia art. 138 § 2 zdanie drugie i art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za pozbawiony cechy istotności wpływu dostrzeżonego naruszenia prawa na wynik sprawy. Nie stanowi zatem podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie i nie zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie prawa własności czasowej wywołanej wnioskiem z dnia [...] września 1948 r. złożonym przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. Analizując ów zarzut należy dostrzec, iż warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o powyższy przepis jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy zagadnienia prejudycjalnego, przez które należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Przy czym, zależność ta jest tak silna, że od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego winna zależeć możliwość rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a nie tylko możliwość wydania decyzji o określonej treści. Z okoliczności badanej sprawy nie wynika aby rozpatrzenie wniosku dekretowego z dnia [...] września 1948 r. złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. należało do innych organów administracji niż ferujących rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nadto należy dostrzec, iż rozstrzygnięcie powyższej kwestii nastąpiło przesłankowo także w niniejszej sprawie. W zaskarżonej decyzji kwestia skuteczności wniosku dekretowego z dnia [...] września 1948 r. złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. była przedmiotem szerokiej oceny, której poprawność potwierdzona została zaskarżonym wyrokiem. Wyjaśnienie tej kwestii w toku niniejszego postępowania otworzyło możliwość oceny wniosku J. S. z dnia [...] lutego 1991 r. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 16 ust. 4 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem. Przepis ten odnosi się bowiem do możliwości usunięcia braków formalnych podania w następstwie wezwania organu do ich usunięcia. Wskazuje przy tym przykładowo sytuacje jego zastosowania - gdy podanie jest nieczytelne, w treści swej niezrozumiałe, napisane z pogwałceniem przepisów o języku podań. Wystąpienie z wnioskiem dekretowym przez podmiot, który nie jest uprawniony do złożenia takiego wniosku i jednocześnie nie może być pełnomocnikiem osób wskazanych w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie stanowi o braku formalnym podania w rozumieniu art. 16 ust. 4 ww. rozporządzenia lecz odnosi się do kwestii legitymacji procesowej wnioskodawcy. Natomiast, wobec upływu materialnoprawnego terminu wskazanego w przepisie art. 7 dekretu warszawskiego, wskazywanie przez dawnych właścicieli lub ich następców prawnych, że wniosek z dnia [...] września 1948 r. złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. jest w istocie wnioskiem przez nich złożonym, pozostaje prawnie nieskuteczne bowiem uprawnienie do złożenia tegoż wniosku wygasło. Stąd też przepisy k.p.a., które wówczas nie obowiązywały, nie mogły znaleźć zastosowania do usunięcia ewentualnych braków wniosku z dnia [...] września 1948 r. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. jest więc zatem podniesiony nieadekwatnie do okoliczności sprawy. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.