II SA/Po 92/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na orzeczenie Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary nagany 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], [...], 2. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2019 r., [...] ([...]) Komendant Policji (zwany dalej "Komendantem Wojewódzkim") utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] (zwanego dalej "Komendantem Powiatowym") z dnia [...] października 2019 r., [...] ([...]) w sprawie uznania asp. szt. M. K. winnego popełnienia czynu zaniechania czynności służbowej i wymierzenia mu z tego tytułu kary nagany. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Postępowanie dyscyplinarne w stosunku do M. K. zostało zainicjowane w wyniku zawiadomienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] w dniu [...] lipca 2018 r. o wydaniu postanowienia w przedmiocie postawienia skarżącemu zarzutów (zob. k. 1-2 akt administracyjnych). Przedstawiony zarzut dotyczył niedopełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pragmatyki służbowej. Ustalono, że w dniu [...] listopada 2017 r., po zleceniu nadzorującemu służbę asp. P. S. oraz funkcjonariuszom służby drogowej ustalenie personaliów sprawcy zdarzenia drogowego przebywającego pod adresem ul. [...] w [...] i sprawdzenie jego stanu trzeźwości, skarżący nie zareagował bezzwłocznie na przekazaną informację o braku ustalenia stanu trzeźwości domniemanego kierowcy pojazdu. Tymczasem wobec osoby P. M. (domniemanego kierowcy pojazdu) zachodziło uzasadnione podejrzenie, że mógł on kierować pod wpływem alkoholu pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w trakcie zdarzenia drogowego. M. K. nie wydał polecenia ponownego wejścia do lokalu, ustalenia personaliów osoby kierującej pojazdem i wykonania badania stanu trzeźwości, czym miał działać na szkodę pokrzywdzonego tego zdarzenia (M. G.) oraz na szkodę interesu publicznego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Komendant Powiatowy wszczął postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm., dalej "u.P.") w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2, 3, 5, 6 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2004 r., 1173 w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji (tekst jednolity Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 73, zwanego dalej "zarządzeniem 1173"). Na czas toczącego się postępowania karnego, postępowanie dyscyplinarne zostało zawieszone postanowieniem Komendanta Powiatowego z dnia [...] lipca 2018 r., [...] ([...]) (k. 8 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] maja 2019 r., II K [...] (na zapytanie Komendanta Powiatowego) z Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny nadesłano informację, że w sprawie – między innymi przeciwko M. K. – wydano [...] kwietnia 2019 r. nieprawomocny wyrok. Odpis tego wyroku przedłożono jako załącznik (k. 24-29 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] ([...]) Komendant Powiatowy podjął zawieszone postępowanie (k. 32 akt administracyjnych). W dniu [...] września 2019 r. pełnomocnik M. K. – adwokat G. S. – złożył wniosek o umorzenie postępowania dyscyplinarnego. Podniósł, że Komendant Powiatowy wszczynając postępowanie przeciwko skarżącemu dopuścił się naruszenia u.P., gdyż wszczął to postępowanie po terminie. Według art. 135 ust. 3 u.P. postępowanie dyscyplinarne może zostać wszczęte w ciągu 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego (k. 141-143 akt administracyjnych). Orzeczeniem z dnia [...] października 2019 r., [...] ([...]) Komendant Powiatowy uznał skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu i na podstawie art. 134 pkt 1 u.P. wymierzył mu karę nagany. W obszernym uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, że na podstawie § 5 ust. 1 zarządzenia 1173 dyżurny jest zobowiązany do zapewnienia natychmiastowej reakcji Policji na zgłoszone zdarzenie. O zdarzeniu wiedział zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] – mł. insp. W. S.. Jak wyjaśniono, podczas czynności wyjaśniających [...] nie rozpatrywano czynności podejmowanych lub zaniechania podjęcia czynności przez skarżącego, ale wobec pozostałych funkcjonariuszy. Dopiero pismo prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r[...] w sprawie zawiadomienia o postawieniu zarzutów karnych M. K. należało potraktować jako moment powzięcia wiadomości o przewinieniu dyscyplinarnym przez skarżącego. Zaniechanie miało polegać na tym, że funkcjonariusz nie podjął bezzwłocznie działań wobec informacji o niesprawdzeniu stanu trzeźwości domniemanego sprawcy i nie wydał polecenia ponownego wejścia do lokalu, ustalenia personaliów domniemanego sprawcy i wykonania badania stanu trzeźwości kierującego pojazdem. W odwołaniu od orzeczenia Komendanta Powiatowego M. K. zakwestionował je w całości, wnosząc ponownie o umorzenie postępowania dyscyplinarnego z uwagi na upływ 90 dni od powzięcia wiedzy o ewentualnym popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego albo o jego zmianę na korzyść skarżącego przez jego uniewinnienie. Wyjaśnił, że zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] miał wiedzę o całokształcie zajścia z [...] listopada 2017 r., a wiedzę o zachowaniu skarżącego mogącym kwalifikować się do postępowania dyscyplinarnego już w grudniu 2017 r. Na ten fakt wskazują ustalenia poczynione w postępowaniu II K [...] przed Sądem Rejonowym w [...], a także przed Sądem Okręgowym w [...]. M. K. zwrócił szczególną uwagę na osobiste zaangażowanie mł. insp. W. S. w całą sprawę w dniu [...] listopada 2017 r. Analiza akt sprawy dotyczącej zdarzenia drogowego z [...] listopada 2017 r. obejmowała wszystkich funkcjonariuszy, w tym także samego skarżącego. W ocenie skarżącego wątpliwe wydaje się, że postępowania dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy służby drogowej, asp. P. S. wszczęto w 2017 r., nie dokonano analiz względem skarżącego. Tym samym wniosek o umorzenie postępowania dyscyplinarnego jest uzasadniony. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2019 r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Komendanta Powiatowego. Uznał ustalenia oraz przeprowadzoną wykładnię przepisów u.P. za prawidłowe. Odnosząc się do kwestii zachowania terminu z art. 135 ust. 3 u.P. wyjaśnił, że podczas czynności wyjaśniających przeprowadzonych bezpośrednio po zdarzeniu (wypadku drogowym zaistniałym [...] listopada 2017 r.) w terminie od [...] listopada do [...] grudnia 2017 r. nie rozpatrywano czynności podejmowanych lub zaniechania podjęcia czynności przez dyżurnego pod kątem popełnienia przez niego przewinienia dyscyplinarnego. Komendant Powiatowy Policji w [...] posiadał wówczas wiedzę o przebiegu zdarzenia drogowego na ul. [...] w [...], o przebiegu zdarzeń w miejscu zamieszkania P. M. oraz o osobach pełniących służbę, co dało podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko J. S., Ł. W. oraz P. S.. Wiedzę o zachowaniu M. K., stanowiącym podstawę do wszczęcia przeciw niemu postępowania dyscyplinarnego, Komendant powziął dopiero z postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] o postawieniu zarzutów przeciwko skarżącemu, które przesłano do akt [...] lipca 2018 r. Komendant Wojewódzki dalej stwierdził, że choć w zdarzenie zaangażowanych było wielu funkcjonariuszy, to zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 zarządzenia 1173, dyżurny jednostki Policji – M. K. – odpowiada za natychmiastową reakcję Policji na zgłoszone zdarzenie. W skardze M. K. zarzucił naruszenie: 1. art. 135 ust. 3 u.P. poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 30, zwanej dalej "K.p.k.") przez naruszenie zasady domniemania niewinności, bezprawne powiązanie postępowania dyscyplinarnego z wszczętym i niezakończonym prawomocnym orzeczeniem postępowaniem karnym; 3. art. 170 K.p.k. przez nieuwzględnienie żadnych wniosków dowodowych obrońcy i arbitralną ocenę ich nieprzydatności dla stwierdzenia wskazanych przez obronę tez dowodowych. Na tej podstawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M. K. podtrzymał stanowisko, że postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie było do tego podstawy z uwagi na upływ terminu (art. 135 ust. 3 u.P.). Moment postawienia zarzutów karnych nie może być traktowany jako równoznaczny z momentem powzięcia wiedzy o przewinieniu karnym. Komendant Powiatowy na długo przed wpłynięciem pisma z Prokuratury Rejonowej w [...] miał wiedzę o całokształcie zajścia oraz brał udział w analizowaniu zdarzenia z udziałem skarżącego. Niezależnie skarżący wywodził, że niedopuszczalne jest powiązanie nieprawomocnie zakończonego postępowania karnego z postępowaniem dyscyplinarnym, bowiem stanowią dwa odrębne procesy. W dalszej części skargi przedstawił natomiast argumentację nawiązującą do treści odwołania. W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie z uwagi na niezasadność zarzutów. Podtrzymał jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zawiera usprawiedliwione zarzuty. Poprzedzając rozważania Sądu, na marginesie należy zaznaczyć, że sprawy dyscyplinarne funkcjonariuszy Policji wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zgodnie z art. 138 u.P. Głównym ogniwem sporu pomiędzy skarżącym a Komendantem Wojewódzkim jest wykładnia przepisu art. 135 ust. 3 u.P. Powołany przepis stanowi: "Postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się po upływie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego". Mając na względzie to, że w przepisach prawa sankcjonujących zachowania polegające na działaniu lub zaniechaniu, które w efekcie prowadzą do naruszenia prawa, występuje zakaz stosowania wykładni rozszerzającej (zob. M. Królikowski, Prawo karne, Warszawa 2020, s. 108-109), analizowany art. 135 ust. 3 u.P. należy rozumieć literalnie. Postawiona teza znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmuje się bowiem, że dzień powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego, to dzień, w którym nastąpiło faktyczne (rzeczywiste) powzięcie wiadomości o tym, że określone zdarzenie, będące przewinieniem dyscyplinarnym, nastąpiło. Pogląd o konieczności literalnej wykładni analizowanego przepisu wyrażono między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2016 r., I OSK 3174/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie okoliczności, które zostały bardzo obszernie przedstawione w toku postępowania dyscyplinarnego, należy uznać, że organy nie wykazały, iż dniem powzięcia wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przez przełożonego dyscyplinarnego M. K. był dopiero dzień zawiadomienia o przedstawieniu skarżącemu zarzutów karnych. Zdaniem Sądu pomimo tego, że wewnętrzne czynności wyjaśniające następujące po zdarzeniu z dnia [...] listopada 2017 r. skutkowały później wszczęciem postępowań dyscyplinarnych formalnie wobec innych funkcjonariuszy Policji i dalej nie były ukierunkowane formalnie wprost co do osoby M. K., to nie można przyjąć, że przełożony dyscyplinarny nie wiedział o zajściu i roli, jaką pełnił skarżący w dniu zdarzenia. M. K. pełnił wszakże [...] listopada 2017 r. w Komendzie Powiatowej Policji w [...] służbę dyżurną, a więc koordynował działania innych funkcjonariuszy. Powiązanie jego obowiązków z realizowanymi przez nich czynnościami było czytelne. W ocenie obecnie orzekającego Sądu wpływ do akt postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] ([...] lipca 2018 r.), miał jedynie takie znaczenie, że wyznaczył prawną perspektywę oceny udziału M. K. w zdarzeniach z [...] listopada 2017 r. Powołanie się przez organy na postanowienie prokuratora nie oznacza jednak, że już wcześniej przełożony dyscyplinarny nie mógł mieć wiedzy o popełnieniu przez M. K. zarzucanego mu (później) przewinienia dyscyplinarnego. W ocenie Sądu wyjaśnienia organów obu instancji, usprawiedliwiające datę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przez odniesienie jej do daty wpływu postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., [...], jest niewystarczające, gdy brać pod uwagę całokształt udokumentowanych okoliczności postępowania. Komendant Powiatowy już na etapie prowadzonego przez niego postępowania, powinien wyjaśnić i – co więcej – wykluczyć, że mógł mieć wiedzę o nieprawidłowym działaniu M. K. w trakcie jego dyżuru w dniu [...] listopada 2017 r., co dalej przełożyło się na zarzuty dyscyplinarne. Organ tego nie uczynił i zapewne przez to nie dostrzegł istotnych dla sprawy okoliczności. Z dotychczasowych ustaleń opartych na materiałach między innymi z postępowania sądowego II K 482/18 (prowadzonego wobec skarżącego i innych funkcjonariuszy biorących udział w zdarzeniu) wynika, że przełożony dyscyplinarny M. K. miał wiedzę o jego roli w zdarzeniu z dnia [...] listopada 2017 r. Tytułem przykładu można zwrócić uwagę chociażby na zeznanie insp. M. J., a więc samego Komendanta Powiatowego z okresu zdarzenia i zarazem przełożonego dyscyplinarnego skarżącego (art. 133 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 u.P.). Na stronie 223 akt administracyjnych znajduje się zapis z zeznania złożonego w trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] marca 2019 r. przez wymienionego (jako świadka), który opisał wydarzenia z [...] listopada 2017 r., a na pytanie prokuratora wyjawił swoje bezpośrednie refleksje z analiz materiału przeprowadzonych w dniach następujących, cyt.: "Analizując materiały uznałem, że największe braki, największą niekompetencję wykazali funkcjonariusze, którzy byli na miejscu. Pan dyżurny popełnił jedynie błąd, który później z nim omówiłem. [...]. Po analizie materiałów ja nie widziałem potrzeby wszczynania postępowania [dyscyplinarnego – uw. Sądu] wobec pana K. . Pan K. rozpoczął służbę o godzinie 20 w tej chwili, on miał wyłączonych kilka formatek, czyli miał kilka zdarzeń jednocześnie. Dla mnie przekaz od pana K. był dla pozostałych policjantów. Oczywiste jest, że skoro wysyła patrol. to nie będzie się interesował zdarzeniem, skoro ma inne zdarzenie na biegu. Policjanci będąc na miejscu, nie dzwonili do dyżurnego, nie przedstawiali stanu faktycznego, oni zachowali się nagannie [...]". Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że insp. M. J., który zresztą osobiście [...] lipca 2018 r. podpisał się pod postanowieniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec M. K., znał rolę tego drugiego związaną z obsługą interwencji policjantów na nieruchomości domniemanego sprawcy wypadku. Po analizie materiału obrazującego przebieg zdarzenia tenże M. J., jako Komendant Powiatowy, dostrzegał pewien błąd w działaniach skarżącego, a nawet go z nim omówił (należy domniemać, że krótko po zdarzeniu), niemniej nie widział potrzeby prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Zeznając w trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] marca 2019 r. Komendant wyraźnie dał do zrozumienia, że nie wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec M. K. po zdarzeniu z dnia [...] listopada 2017 r. nie było podyktowane niewiedzą o zachowaniu tegoż funkcjonariusza, ale świadomą decyzją przełożonego, który wiedząc o okolicznościach zdarzenia, nie dopatrywał się zarazem w działaniu policjanta dyżurnego – w przeciwieństwie do negatywnie ocenianych działań innych funkcjonariuszy – znamion czynów zasługujących na postawienie zarzutów dyscyplinarnych. W ocenie Sądu już w kontekście powyższego jest nie do zaakceptowania teza, że termin 90-dniowy zakreślony ustawą na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (art. 135 ust. 3 u.P.) należy liczyć od [...] lipca 2018 r., to jest od daty kiedy wpłynęło postanowienie o prokuratorskich zarzutach wobec M. K.. O ile można się zgodzić, że stanowisko prokuratora wyrażone w postanowieniu o zarzutach rzuciło nowe światło na sprawę, czy stanowić mogło sugestię co do prawnej oceny roli skarżącego jako dyżurnego, to jednak trzeba pamiętać, że w świetle art. 135 ust. 3 u.P. rola przełożonego dyscyplinarnego określona jest jako autonomiczna. Jeżeli więc przełożony dyscyplinarny wiedział o zdarzeniu, analizował zebrany materiał, wiedział o roli w nim określonych funkcjonariuszy, a do tego wobec niektórych postawił zarzuty dyscyplinarne, natomiast wobec jednego z nich (M. K.) nie znalazł podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, to fakt, że znacznie później prokurator dopatrzył się w działaniu tego ostatniego naruszenia obowiązków służbowych, nie przywraca już możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Innymi słowy, w niniejszej sprawie postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] stanowiło materiał, który pośrednio sugerował potrzebę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec M. K. ze względu na przedstawioną w nim kwalifikację prawną jego zachowania wobec zdarzeń z [...] listopada 2017 r. Niemniej samo to postanowienie nie było źródłem "wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego". Wiedzę o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przełożony dyscyplinarny M. K. miał już krótko po zdarzeniu i pod tym kątem – jak wynika z jego zeznań złożonych w trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] marca 2019 r. – analizował materiał dowodowy, a co więcej, świadomie odstąpił od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Podsumowując, w ocenie Sądu wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec M. K. nastąpiło w warunkach przekroczenia 90-dniowego terminu, o którym mowa w art. 135 ust. 3 u.P. Wobec tego, nie ma podstaw do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Mając na względzie powyższe Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego jak i poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). Końcowo Sąd wskazuje, że wobec stwierdzenia wszczęcia postępowania w warunkach upływu terminu z art. 135 ust. 3 u.P., co prowadziło do konkluzji o niemożności jego dalszego prowadzenia, odstąpił od dalszej analizy pozostałych zarzutów skargi związanych z merytoryczną sferą sprawy, to jest dotyczących zasady domniemania niewinności oraz materiału dowodowego. Sąd zaznacza też, że mimo przedstawionych rozważań nie orzekł bezpośrednio o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organami, jako że kontrolowane postępowanie dyscyplinarne nie jest "postępowaniem administracyjnym" w rozumieniu art. 145 § 3 P.p.s.a. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 64 akt sądowych).