I SA/Po 352/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2014 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Prezydent Miasta P. decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] określił "A. " (dalej: "skarżący") wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2014 r. na kwotę [...]zł. W ocenie Prezydenta korzystanie przez skarżącego ze zwolnienia z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1445 ze zm. – dalej: "u.p.o.l.") w odniesieniu do gruntów o pow. [...] m2 było nieuprawnione. Zdaniem Prezydenta cała wskazana powierzchnia z uwagi na nieprowadzenie na niej działalności gospodarczej powinna zostać opodatkowana według stawki przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. Prezydent powołał się również na art. 1a ust. 3 u.p.o.l. i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm. – dalej: "p.g.k.") i uwzględnił stanowcze związanie organu podatkowego treścią ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze sklasyfikowanie spornych gruntów jako terenów różnych stwierdził , że nie mogą one korzystać ze zwolnienia z art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l. Wyjaśnienia skarżącego, że to na Mieście P., jako właścicielu nieruchomości, spoczywał obowiązek zgłoszenia zmian w ewidencji ocenił jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Prezydent wskazał o również, że do czasu zawarcia z Miastem P. umowy najmu z [...] listopada 2016 r. skarżący uważał się za samoistnego posiadacza nieruchomości. Tym samym skarżącemu przysługiwało prawo do złożenia wniosku aktualizacyjnego do organu ewidencyjnego. Stwierdził również, że skarżący deklaruje do zwolnienia grunty o pow. [...] m2 gdy tymczasem zgodnie z przedstawionym geodezyjnym zestawieniem jako nieużytki sklasyfikowany został grunt o pow. [...] m2. Sporne grunty nie są w żaden sposób wykorzystywane przez skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Decyzji Prezydenta zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 1a ust. 3 pkt 3 u.p.o.l. poprzez ich błędne zastosowanie, co miało wpływ na treść orzeczenia, jak też naruszenie zasad postępowania podatkowego, w tym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz zasady prawdy obiektywnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania odwoławczego organ pierwszej instancji poinformował o nadaniu swojej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz o zastosowaniu przed końcem 2019 r. środka egzekucyjnego, o którym skarżący został powiadomiony. Kolegium stwierdziło, że zwolnienie z art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l. dotyczy gruntów stanowiących nieużytki, użytki ekologiczne oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, niezajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Odwołując się do art. 1a ust. 3 u.p.o.l. wyjaśniło m. in., że przez nieużytki, użytki ekologiczne oraz grunty zadrzewione i zakrzewione rozumie się grunty sklasyfikowane w ten sposób w ewidencji gruntów i budynków. Powołało się również na regulacje art. 21 ust. 1 p.g.k Kolegium podzielono stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro sporne grunty zostały w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowane jako tereny różne, to nie można ich było uznać za nieużytki, użytki ekologiczne czy grunty zadrzewione i zakrzewione. W konsekwencji sporne grunty nie korzystały ze zwolnienia przewidzianego w art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l. Pismem z [...] maja 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł skargę na omówioną powyżej decyzję SKO w P.. W skardze wniósł m. in. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych a ponadto o zawieszenie postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: I) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) art. 7 ust. 10 pkt 10 w zw. z art. 1a ust. 3 pkt. 3 u.p.o.l. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skoro w ewidencji gruntów i budynków sporne grunty zostały sklasyfikowane jako "tereny różne", skarżący nie może skorzystać ze zwolnienia od podatku od nieruchomości, mimo że faktycznie sporne grunty są sklasyfikowane jako nieużytki i tereny zadrzewione, co nigdy nie budziło wątpliwości Prezydenta Miasta P. (właściciela nieruchomości oraz jednocześnie poborcy podatku), ale fakt ten, z powodu zaniechania kolejnych właścicieli gruntu, nie został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków; 2) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie przez oba organy, że skarżący posiadał legitymację do złożenia wniosku o sprostowanie zmianę zapisów w ewidencji geodezyjnej, nie czekając na działania właściciela, mimo że świetle przepisów skarżący jako posiadacz samoistny nie posiadał i nie posiada legitymacji do zgłaszania zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków; 3) w przypadku uchylenia dotychczasowych czynności egzekucyjnych Prezydenta Miasta P. oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wskutek nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności podniesiono zarzut przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm. – dalej: "O.p."). II) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 120, art. 121 § 1 i art. 122 O.p. poprzez niezbadanie przez organy obu instancji stanu faktycznego i prawnego sprawy w ujęciu całościowym, w szczególności poprzez brak pogłębionej analizy przez organy obu instancji przyczyn nieujawnienia w ewidencji gruntów właściwej klasyfikacji spornych gruntów (zamiast "terenów różnych" powinny być wpisane "nieużytki, tereny zadrzewione"), istnienia przeszkód formalnoprawnych do zainicjowania postępowania w przedmiocie dokonania zmiany tej klasyfikacji przez skarżącego, mimo że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej spraw są znane organowi pierwszej i drugiej instancji - będącemu jednocześnie właścicielem spornych gruntów i poborcą podatku. W odpowiedzi na skargę SKO w P. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, mocą której Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W ocenie organów podatkowych skarżącemu nie przysługuje prawo do skorzystania ze zwolnienia uregulowanego w art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l. bowiem grunty, nie są sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako grunty stanowiące nieużytki, użytki ekologiczne, grunty zadrzewione i zakrzewione. Skarżący podjął działania w kierunku zmiany klasyfikacji gruntów uwidocznionej w ewidencji gruntów jednak działania ta okazały się bezskuteczne z uwagi na fakt, że skarżący nie jest ich właścicielem. Sąd rację w niniejszym sporze przyznał skarżącemu. Zwalnia się od podatku od nieruchomości (zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l.): grunty stanowiące nieużytki, użytki ekologiczne, grunty zadrzewione i zakrzewione, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. W świetle art. 1a ust. 3 pkt 3, 4 i 5 powołanej ustawy przez nieużytki, użytki ekologiczne oraz grunty zadrzewione i zakrzewione rozumie się grunty sklasyfikowane w ten sposób w ewidencji gruntów i budynków. W stanie faktycznym sprawy istotna jest także regulacja prawna art. 21 ust. 1 p.g.k. Zgodnie z tym przepisem, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Sąd podkreśla , że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje , że dane wynikające z ewidencji - w szczególności w przypadku wymiaru podatku od nieruchomości - mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów [por. uchwała NSA z 27 kwietnia 2009 r., II FPS 1/09, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl]. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (ich zmiana może mieć miejsce tylko w stosownym trybie administracyjnym, a organy podatkowe nie mają możliwości ich samodzielnego korygowania). Do kategorii tej zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków. Drugą kategorię stanowią dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być w pewnych - niejako wyjątkowych - sytuacjach przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów proceduralnych. Może to mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (np. możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej). W takiej sytuacji organ podatkowy zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku [por. wyrok NSA z 01 marca 2018 r., II FSK 458/16]. Sąd podkreśla jednak , że w sytuacji, gdy podatnik uprawdopodobni, że w przewidzianej prawem procedurze zainicjował uzgodnienie klasyfikacji danej nieruchomości w ewidencji gruntów ze stanem rzeczywistym, a wbrew przesłankom do takiej zmiany organy ewidencyjne nie skorygowały klasyfikacji, to organy podatkowe są zobowiązane do krytycznej oceny danych z ewidencji gruntów, aby uczynić zadość naczelnej zasadzie postępowania podatkowego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 122 O.p. W takiej sytuacji ewidencja gruntów ma moc dokumentu urzędowego, przeciwko treści którego mogą być przeprowadzone dowody przeciwne, zgodnie z art. 194 § 3 O.p. Przeciwna wykładnia systemowa ww. przepisów prawa prowadziłaby do zbytniego formalizmu, który godziłby nie tylko w zasadę prawdy obiektywnej, ale także w zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Nie można bowiem przyjąć, że ze względu na silnie formalistyczną wykładnię art. 21 p.g.k. ograniczenia może doznać fundamentalna dla postępowania podatkowego zasada prawdy obiektywnej. Wniosek ten potwierdza możliwość przeprowadzenia na podstawie art. 194 § 3 O.p. przeciwdowodu względem dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 § 1 powołanego ostatnio aktu. Wyrażona powyżej wykładnia jest zgodna z zasadą ekonomii procesowej, bowiem w takim przypadku organy podatkowe nie muszą czekać na wyczerpanie środków prawnych przez podatników w postępowaniu przed organami ewidencyjnymi. Tym samym możliwa jest realizacja art. 125 O.p. na etapie postępowania podatkowego, a w przypadku kontroli decyzji zapadłej w tym postępowaniu przez sąd administracyjny - art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") i art. 45 Konstytucji RP [tak: wyrok NSA z 13 września 2018 r., II FSK 552/18 oraz powołane tam orzeczenia]. W opinii sądu skarżący w uzasadnieniu skargi przekonująco wykazał wystąpienie okoliczności mogących podważyć prawidłowość kwalifikacji spornych gruntów w ewidencji, o której mowa w art. 21 ust. 1 p.g.k. Na stronie 4 i 5 skarżący przedstawił złożoność stanu prawnego spornej nieruchomości. Także z dołączonych do skargi dokumentów wynika , że skarżący 24 sierpnia 2007 r. i 07 listopada 2007 r. występował z wnioskami do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego o przeprowadzenie reklasyfikacji gruntów położonych w obrębie Ł.. Z dokumentów wynika również, że 30 maja 2006 r. organ prowadzący ewidencję gruntów wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 p.g.k. wniosek o przeprowadzenie klasyfikacji winien zostać złożony przez właścicieli nieruchomości. Pismem z 20 czerwca 2006 r. skarżący poinformował organ pierwszej instancji, że na jego zlecenie została wykonana geodezyjna ewidencja rejonów lasu, zadrzewień i nieużytków. Z wyjaśnień zawartych w skardze wynika jednak, że Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] odmówił podjęcia czynności w przedmiocie weryfikacji klasyfikacji gruntów, m.in. z powodu faktu, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości. Z kolei prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa nie zostało na tamten czas ujawnione w księdze wieczystej z uwagi na trwające postępowanie administracyjne. W piśmie z 4 kwietnia 2007 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z 6 marca 2007 r., Biuro Katastru Nieruchomości poinformowało, że skarżący nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel lub władający gruntami zapisanymi w KW nr [...], [...], [...] Grunty te według stanu na 04 kwietnia 2007 r. nie były własnością Skarbu Państwa. W piśmie z 18 października 2007 r. Biuro Katastru Nieruchomości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując ponadto, że skarżący nie posiada legitymacji do zgłoszenia zmian w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 10 i 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ponieważ prawa osób władających gruntem wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji starosty jedynie w przypadku braku danych o właścicielu gruntu. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł również, że jego wniosek o aktualizację oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków nie został nigdy formalnie załatwiony. Nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w toku którego możliwe byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i zebranie dowodów, a następnie, wydanie orzeczenia kończącego postępowanie, od którego przysługiwałoby prawo złożenia środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Pomiędzy stronami miała miejsce wyłącznie wymiana korespondencji. Sąd w świetle powyższych wyjaśnień skargi przyjmuje, że skarżący podjął działania celem aktualizacji zapisów ewidencji gruntów. Mimo inicjatywy w tym zakresie nie doszło do merytorycznego rozpoznania argumentów skarżącego odnośnie błędnej kwalifikacji spornych gruntów. Zdaniem sądu okoliczności tego rodzaju winny skłonić organ podatkowy do zweryfikowania zapisów ewidencji gruntów, celem realizacji zasady prawdy obiektywnej. Oceny tej nie podważa powołany przez organ pierwszej instancji § 46 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2014 r. Jak wynika bowiem ze skargi oraz dołączonych do niej dokumentów podjęte przez skarżącego próby zmiany klasyfikacji spornych gruntów okazały się bezskuteczne. Sąd odnosząc się do kwestii przedawnienia zobowiązania podatkowego uznaje, że w sprawie doszło do przerwania biegu tego terminu na podstawie art. 70 § 4 O.p. Organ pierwszej instancji nadał bowiem wymienionej na wstępie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i zastosował przed końcem 2019 r. środek egzekucyjny. Oddalając wniosek o zawieszenie postępowania sądowo -administracyjnego sąd kierował się zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 7 p.p.s.a. W przypadku uchylenia rozstrzygnięć nadających decyzji nieostatecznej rygor natychmiastowej wykonalności skarżący będzie mógł powoływać się na ewentualne przedawnienie zobowiązania podatkowego w toku dalszego postępowania przed organami podatkowymi. Podsumowując sąd stwierdza, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organów będzie uwzględnienie wykładni prawa zawartej w niniejszym uzasadnieniu oraz przeprowadzenie całościowego postępowania dowodowego ukierunkowanego na ustalenie czy dane zawarte w ewidencji gruntów odnośnie przeznaczenia spornych nieruchomości są zgodne ze stanem rzeczywistym, że odpowiadają prawdzie. W opinii sądu na obecnym etapie postępowania niemożliwe jest dokonanie oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Ocena w tym zakresie musi bowiem zostać poprzedzona przeprowadzeniem rzetelnego postępowania dowodowego celem zbadania prawidłowości klasyfikacji spornych gruntów wykazanej w ewidencji, o której mowa w art. 21 ust. 1 p.g.k. Z powyższych powodów sąd podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...] zł wynikającej z postanowień § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).