II SA/Łd 503/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 2 marca 2021 r. nr XXVII/10/2021 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wielgomłyny w 2021 roku" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. a.bł. UZASADNIENIE Skargą z dnia 19 maja 2022 r. wniesioną na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a.; Prokurator Prokuratury Rejonowej w Radomsku zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 2 marca 2021 r., nr XXVII/10/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wielgomłyny w 2021 r. Zaskarżonej uchwale zarzucał: - istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 572) – dalej: u.o.z. poprzez brak jednoznacznego i konkretnego wskazania w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, w tym 4.600 zł przekazanych Gminie Wielgomłyny oraz 60.400 zł przekazanych Schronisku [...] z siedzibą w N., gm. L., a tym samym pozostawienie organom wykonawczym całkowitą swobodę w zakresie wydatkowania tych środków , co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, to jest koniecznością konkretnego rozdysponowania tych środków; - istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 7 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego gospodarstwa rolnego, zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wielgomłyny, reprezentowana przez Wójta Gminy, wnosiła o oddalenie skargi. Odnośnie stawianego zarzutu, co do braku konkretnego wskazania wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu wskazała, że uchwałą z dnia 30 września 2021 r., nr XXXIII/47/2021 Rada Gminy Wielgomłyny uchwaliła zmianę zaskarżonej uchwały z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wielgomłyny w 2021 r., w ten sposób, że zmieniła brzmienie załącznika nr 1 do w/w uchwały, dokonując tym samym konkretnego rozbicia i przyporządkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu. Uchwała zmieniająca weszła w życie po upływie 14 od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Natomiast, co do drugiego z zarzutów skargi, to jest niewskazania w zaskarżonej uchwale konkretnego gospodarstwa rolnego, zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich wskazano, iż wbrew stanowisku strony skarżącej w § 10 pkt 4 kwestionowanej uchwały wprost wskazano, że to zadanie realizować będzie prowadzone przez S.W. gospodarstwo rolne położone miejscowości N. [...], [...] W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Radomsku została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 3 sierpnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż w zakreślonym terminie strona skarżąca nie złożyła oświadczenia oświadczyła o posiadaniu możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 13 września 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 24 lutego 2022 r.). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 329)- dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Prokurator Prokuratury Rejonowej w Radomsku uczynił uchwałę Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 2 marca 2021 r., nr XXVII/10/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wielgomłyny w 2021 r. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały, a środki przeznaczone na jego realizacje zawarto w załączniku nr 1 do uchwały. Podstawę prawną podjęcia kwestionowanej ustawy art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 572) – dalej: u.o.z. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 714)- dalej: u.s.g. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 2 marca 2021 r., Sąd doszedł do przekonania, że podniesione zarzuty zasługują częściowo na uwzględnienie. Zdaniem Sądu za w pełni zasadny uznać należy zarzut skargi, co do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z., z uwagi na treść załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że dokonując rozdziału środków finansowych na realizacje programu Rada Gminy Wielgomłyny ograniczyła się jedynie do wskazania zadań realizowanych przez Gminę Wielgomłyny i ogólne przeznaczenie na ten cel środków w wysokości "nie mniej niż 4.600 zł brutto" oraz do wskazania zadań realizowanych przez Schronisko [...] z siedzibą w N., gm. L. i ogólnego przeznaczenia na ten cel środków w wysokości "nie mniej niż 60.400 zł brutto". W tym zakresie wskazać należy, iż dla skutecznej realizacji zadań gminy wynikających z art. 11 i art. 11a u.o.z., uwzględniając krótkoterminowy charakter podejmowanych w tym przedmiocie uchwał, niezbędne jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Owe dookreślenie podejmowanych działań, czynności w zestawieniu z środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację zadań pozwala bowiem na ocenę, czy uchwalony program opieki nie ma jedynie charakteru postulatu i czy umożliwia rzeczywiste, faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje natomiast zawarta w udzielonej odpowiedzi na skargę argumentacja organu administracji, co do zmiany treści załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, dokonanej wskazaną wyżej uchwałą Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 30 września 2021 r., konkretyzującą sposób wydatkowania środków na poszczególne cele programu. Wskazać bowiem należy, iż dokonana zmiana wywoływała skutki prawne na przyszłość (ex nunc), to jest od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej. Dokonana korekta nie spowodowała natomiast zmiany skutków prawnych, które uchwała miała wywołać w pierwotnej wersji. Oznacza, to że od dnia wejścia w życia postanowień zaskarżonej uchwały z dnia 2 marca 2021r. do dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej z dnia 30 września 2021 r. , uchwalone z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. postanowienia dotyczące podziału środków finansowych na realizację programu obowiązywały i wywoływały skutki prawne. Za nieuzasadniony uznać natomiast należało zarzut skargi, co do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., gdyż z treści § 10 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wprost wynika, że cyt.: "Niehumanitarnie traktowanym zwierzętom gospodarskim oraz bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu Gminy Wielgomłyny zapewnia się miejsce w indywidualnym gospodarstwie rolnym prowadzonym przez Pana S.W., położonym w miejscowości N. nr [...],[...] Wielgomłyny, z którym Gmina zawarła oddzielne porozumienie w tej sprawie". Tym samym uznać należy, iż Rada Gminy Wielgomłyny wypełniła ciążący na niej obowiązek, wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Końcowo wskazać należy, iż pomimo częściowej zasadności skargi koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemożliwe było bowiem stwierdzenie przez Sąd nieważności jedynie załącznika nr 1, o co wnosiła strona skarżąca, gdyż skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały pozbawionej jej zasadniczego elementu umożliwiającego jej wykonanie, to jest postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego programu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. dc