II GSK 1025/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 72/20 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze kwotę 1350 (słownie: tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę S. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 21 marca 2017 r. o godz. 11:32 na drodze krajowej nr [...] w miejscowości U., uprawnieni funkcjonariusze służby celno-skarbowej skontrolowali pojazd marki Volvo wraz z naczepą. W toku kontroli ustalono, że międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy polegający na przewozie towaru z Polski do Niemiec realizował skarżący. Ujawniono również, że kierowca wykonywał przewóz pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestrowało faktycznie wykonywanej czynności w urządzeniu rejestrującym, a także na karcie kierowcy. Podczas, gdy pojazd się poruszał, na tachografie i na wydruku z tachografu widniał zapis innej pracy. Ponadto stwierdzono, że po uwzględnieniu zdarzeń i błędów w postaci przerw napięć, kierowca naruszył przepisy o czasie pracy kierowców. Z czynności kontrolnych został sporządzony przez funkcjonariuszy celnych protokół kontroli. Kierowca odmówił podpisania i przyjęcia protokołu kontroli, złożenia zeznań w charakterze świadka oraz podpisania protokołu przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., wydaną na podstawie m.in. art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: utd) nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 5300 zł za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że jak wynika z akt sprawy organy zgromadziły wszystkie dowody, które istniały lub zostały przez stronę mu przedstawione, w szczególności zapisy z urządzeń rejestrujących. Dlatego obalenie domniemań płynących z tych urządzeń i pochodzących z nich dokumentów wymaga nie tylko podniesienia zarzutów z wnioskami dowodowymi, ale i wykazania okoliczności egzoneracyjnych uzasadniających odstępstwo od zastosowania rygorów dowodowych zawartych w przepisach o rejestrowaniu i wczytywaniu danych. Sąd wskazał, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ciężar wykazania okoliczności wynikających z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 utd wyłączających odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym spoczywa na przewoźniku. Sąd zgodził się w pełni ze stwierdzeniem organu, że kwestia awarii tachografu nie została przez stronę wykazana. Jak wskazał organ wadliwość tachografu dotyczy okresu jazdy wynoszącego 41 minut, a kierowca w tym czasie nie odnotował i nie zgłosił awarii urządzenia choć, gdyby rzeczywiście taka awaria wystąpiła, miał do tego sposobność i wystarczającą ilość czasu. O tym, że kwestia awarii może być tylko sposobem obrony strony przed sankcjami, zastosowanym ex post, świadczy przede wszystkim to, że gdy w czasie kontroli, na polecenie funkcjonariuszy, pojazd wykonał 10-minutowy przejazd, to został on odnotowany na urządzeniu, co potwierdza, że było ono w pełni sprawne. Organ sprawdził również naprawę tachografu. Z tych ustaleń również nie wynika, by urządzenie działało wadliwie, gdyż serwis ograniczył się do konserwacji, ewentualnie wymienienia zaśniedziałych styków i nie przeprowadzono kalibracji urządzenia. Dokonujący tych czynności nie potwierdził jednak, że urządzenie działało wadliwie. Sąd stwierdził, że za prawidłowe działanie urządzenia odpowiada wyłącznie strona i nieprawidłowości z tego wynikłe, nie spowodowane jakimiś nadzwyczajnymi okolicznościami (jak np. uszkodzenie urządzenia w wyniku wypadku drogowego, czy uszkodzenia przez osobę trzecią) nie stanowią okoliczności egzoneracyjnej. Zatem zdaniem Sądu kara administracyjna za wykonywanie w dniu 21 marca 2017 r. przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestrowało w trakcie przejazdu faktycznej aktywności kierowcy; podczas gdy pojazd był w ruchu, na tachografie i na wydruku z tachografu widniał zapis innej pracy - w wysokości 5.000,00 zł została nałożona zasadnie i zgodnie z powołanymi w decyzji właściwymi przepisami prawa materialnego. Również kara za skrócenie o 1 godzinę i 29 minut dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w 24 godzinnym okresie rozliczeniowym w wysokości 300,00 zł jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że w dniu kontroli kierowca nie okazał dokumentu (wykresówki, wydruku z karty dziennej) uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu odpoczynku. To, że taki dokument strona dołączyła dopiero w toku postępowania i to znacznie później powoduje, że organ zasadnie odmówił uznania jego wiarygodności. Kierowca powinien ten dokument przedstawić bowiem w toku kontroli, ewentualnie w tej kwestii wypowiedzieć się w zastrzeżeniach do protokołu, czego nie uczynił. Odnosząc się do kwestii właściwego nadzoru nad przestrzeganiem przez kierowców przepisów prawa Sąd stwierdził, że warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. W konsekwencji więc wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest działaniem nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności i na które nie ma on wpływu, nie może mieć miejsca. Sąd stwierdził, że przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust.1 pkt 1 utd odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Tymczasem kierowca skontrolowanego pojazdu w rozpatrywanej sprawie dopuszczał się już w przeszłości podobnych deliktów, a w przedmiotowej sytuacji ewidentnie naruszył normy stanowiące podstawę nałożenia sankcji administracyjnej. Zdaniem Sądu w sprawie nie było również żadnych naruszeń przepisów postępowania, a strona miała zapewnione wszystkie gwarancje procesowe. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć; 2. przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez jego niezastosowanie i nieuzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że zaistniały przesłanki do zakończenia postępowania nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 5.300,00 zł; - art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że zostały spełnione przesłanki nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę w sytuacji, gdy nie miał on wpływu na powstanie naruszeń. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu wg norm przepisanych. Skarżący stosowanie do przepisu art. 176 § 2 ppsa zrzekł się rozprawy. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym Sąd oddalając skargę uznał, że organ wyjaśniając dokładnie wszystkie okoliczności istotne dla kwalifikacji prawnej, zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, a w sprawie nie wystąpiły przesłanki, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność skarżącego za powstałe naruszenia. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie oraz na zarzutach naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym przy takiej konstrukcji zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazuje, że "istota sporu sprowadza się do kwestii czy sytuacja ta była wynikiem awarii tachografu jak i istnienia przesłanek dopuszczających możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym". W związku z powyższym badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 ppsa). Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 ppsa podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma natomiast obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie w pierwszej kolejności powołuje treść art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy o transporcie drogowym i treść art. 92c ust. 1 tej ustawy, po czym stwierdza, że "treść powołanych wyżej przepisów wskazuje, że warunkiem wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, jest wykazanie zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiających i egzekwujących od osób wykonujących transport w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy, przepisów prawa". Następnie wskazuje, że "prawidłowa ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu powinna zatem odnosić się (...) do szczegółowej analizy materiału dowodowego, w tym okoliczności wskazywanych przez stronę". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy materialnoprawne określają odmienne przesłanki egzoneracyjne, czego autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać. Przepis art. 92b ust.1 ustawy o transporcie drogowym, stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającym przestrzeganie przez kierowców przepisów wymienionych w tym artykule (lit. a-c) 2) prawidłowe zasady wynagrodzenia niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszenia przepisów rozporządzenia , o którym mowa w pkt 1 lit a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 utd jest jasna i obejmuje swoim działaniem jedynie przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Odmienne przesłanki egzoneracyjne określa art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Dla zastosowania powołanej normy prawnej niezbędne jest, co wynika wprost z przepisu, aby obie przesłanki wskazane w art. 92c ust.1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zaistniały łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że przepis ten odnosi się do takich zdarzeń i okoliczności, które nie są typowe, lecz są nadzwyczajne, ponadprzeciętne (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II GSK 101/18; dostępny w CBOSA). Odnotować także należy, że nałożona na skarżącego kara stanowiła sumę kar nałożonych w związku z naruszeniem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach wypoczynku - 300 zł - oraz za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem z naczepą wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestrowało w trakcie przejazdu faktycznej aktywności kierowcy. Podczas, gdy pojazd był w ruchu, na tachografie i na wydruku z tachografu widniał zapis innej pracy – 5 000 zł. Przenosząc te uwagi na zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zauważyć należy po pierwsze, że skarżący nie kwestionuje wykładni tego przepisu, tylko jego zastosowanie twierdząc, że "okoliczności sprawy i dowody wskazują, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć". Po wtóre, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody dotyczące charakteru tych zdarzeń i okoliczności koncentrują się na podkreśleniu błędów w postępowaniu wyjaśniającym w zakresie awarii urządzenia rejestrującego i wskazaniu, że "w sprawie nie zostały przeprowadzone wszystkie wnioskowane dowody umożliwiające ustalenie stanu faktycznego, dopuszczającego możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej". Zatem jest to argumentacja wskazująca na naruszenie reguł procedury przez Sąd I instancji oraz przez organy podatkowe. Zauważyć jednak należy, że kwestionując w uzasadnieniu poprawne przeprowadzenie procedury dotyczącej postępowania dowodowego, autor skargi kasacyjnej nie zamieścił w jej treści podstaw kasacyjnych odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie. Nie jest wystarczające wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ogólnych reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Niezbędne jest bowiem sprecyzowanie konkretnych zarzutów, a dodatkowo wykazanie istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Tylko wtedy bowiem strona mogłaby skutecznie zakwestionować przyjęty w sprawie stan faktyczny. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada w oparciu o stan faktyczny, który przyjął Sąd I instancji. Z kolei podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i art. 151 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Chociaż wydaje się, że zarzuty te miały być jedynie konsekwencją braku zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a przez to błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa, zamiast uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. Ponadto duża część uzasadnienia skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że skarżący zapewnił właściwą organizację pracy. To jednak nie jest wystarczające dla uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Jak już bowiem wskazano obie przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione, a przepis ten obejmuje wyjątkowe sytuacje, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Dodać nadto należy, że zaaprobowanie zaprezentowanego w ocenianym zarzucie poglądu, że wina kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności za powstałe naruszenia prowadziłaby do nieakceptowalnego skutku w postaci przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej z przedsiębiorcy na zatrudnionych u niego kierowców. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).