II GSK 2639/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 76/17 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 76/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. C. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca składając pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zadeklarowała realizację dwóch pakietów: pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone oraz pakiet 8. Ochrona gleb i wód. W toku realizacji programu rolnośrodowiskowego skarżąca począwszy od 2011 r. składała wnioski o przyznanie płatności, na skutek czego organ I instancji wydawał decyzje na lata 2011-2015 w ramach powyższych pakietów. We wniosku z dnia [...] maja 2015 r. o przyznanie płatności na 2015 r., skarżąca nie zadeklarowała działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej o nr [...] o powierzchni 0,38 ha. Ponadto, na skutek kontroli, stwierdzono, że na działce rolnej [...] o powierzchni 18,29 ha skarżąca nie uprawiała przynajmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin. W związku ze stwierdzeniem ww. nieprawidłowości Kierownik Zgierskiego Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w A. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2015 r. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Na płatność w ramach pakietu 1. została nałożona sankcja w wysokości 20,27%. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], ustalił skarżącej nienależnie pobrane płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 26.828,06 zł, przyznane na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., z dnia [...] stycznia 2013 r., z dnia [...] marca 2014 r. i z dnia [...] listopada 2014 r. Zdaniem organu pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 26 828,06 zł, na którą to kwotę składa się płatność: 1) z tytułu zmniejszenia powierzchni realizowanego zobowiązania w pakiecie 1. Rolnictwo zrównoważone (brak działki ewidencyjnej nr [...]) oraz 2) z tytułu stwierdzonej nieprawidłowości nie spełnienia wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin (wysokość % zmniejszenia stwierdzona w sprawie za 2015 r. - 20,27%). Na skutek odwołania skarżącej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a." w związku z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.), art. 35 ust. 1-4, art. 44 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 30 czerwca 2014 r. str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", art. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., str. 8), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 65/2011", § 2 ust. 1, § 3, § 4 ust. 2 pkt 3, § 38 ust. 3, § 39 ust. 1, ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym", § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 324), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 12 marca 2014 r.", art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 549, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", art. 53 § 1, art. 55, art. 56 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) – dalej jako "o.p.", Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że skarżąca w ramach wybranych pakietów zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązała się przestrzegać wymogi określone dla danego pakietu lub wariantu. Szczegółowe wymogi określone są w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 65/2011, i zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa. Dlatego też należy corocznie deklarować te działki rolne, co do których przyznana została pierwsza płatność. Fakt zaniechania zadeklarowania we wniosku o przyznanie płatności na 2015 r. działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej o nr [...] o powierzchni 0,38 ha oznacza brak dotrzymania zobowiązania. Na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zakresie płatności wypłaconych do powierzchni 0,38 ha płatność stała się nienależna i podlega odzyskaniu za lata poprzednie. Ponadto, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 1 jest przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. W ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2015 r. o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości wskazano, że skarżąca nie uprawiała przynajmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin na działce rolnej [...] o powierzchni 18,29 ha. Procent zmniejszenia płatności ustalony został przez organ na 20,27 %. Niespełnienie wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zakresie uprawiania trzech gatunków roślin na deklarowanych działkach rolnych w ramach pakietu 1 oznacza, że zobowiązanie do podjęcia określonych ponadprzeciętnych czynności agrotechnicznych w okresie 5 lat nie zostało dotrzymane. Zdaniem organu drugiej instancji zasadne jest w takim przypadku ustalenie, na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jako nienależnej kwoty uprzednio wypłaconych płatności, a co do których zobowiązanie nie zostało utrzymane przez cały okres pięcioletni. Dlatego też organy ARiMR dokonują ustalenia kwoty płatności, która wypłacona została również w latach poprzednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargę M. C., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", uznał, że nie jest ona zasadna, gdyż organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że rozporządzenie Komisji nr 65/2011 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2014 r., jednakże zgodnie z treścią art. 44 rozporządzenia delegowanego Komisji nr 640/2014 niniejsze rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. W związku z czym podstawą ustalenia nienależnie pobranych płatności jest art. 5 rozporządzenia nr 65/2011. Nadto Sąd wyjaśnił, że rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. w niniejszej sprawie będzie miało zastosowanie w brzmieniu sprzed dnia 15 marca 2014 r., gdyż zgodnie z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego ww. rozporządzenie, do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy w związku z nieprawidłowością stwierdzoną w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2015 r. (niezgłoszenie do płatności działki ewidencyjnej nr [...] oraz brak upraw trzech gatunków roślin na działce rolnej [...]) istniały podstawy do ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011 – 2014. Rozpoznając tę kwestię Sąd uznał za prawidłowy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa jest zobowiązaniem wieloletnim polegającym m.in. na tym, iż w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Beneficjent programu rolnośrodowiskowego zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny. W przepisie § 39 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. użyto sformułowania "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi" i brak jest w nim zastrzeżenia, że dotyczy on tylko roku w którym stwierdzono uchybienie. W przypadku stwierdzenia uchybienia w realizacji zobowiązania w określonym roku do wypłaty za ten rok albo w ogóle nie dochodzi albo płatność jest zmniejszona. Zatem obowiązek zwrotu może dotyczyć tylko płatności wypłaconych w poprzednich latach. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro realizacja obowiązku rozciąga się na okres pięciu lat to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania w okresie pięciu lat. Uznając za niesporną okoliczność nie zrealizowania przez skarżącą w 2015 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczącego działek nr [...] i nr [...], Sąd pierwszej instancji stwierdził, że konsekwencją tego naruszenia jest to, że nie zrealizowała ona tego zobowiązania dotyczącego tych działek w całym pięcioletnim okresie a mianowicie od 2011 r. do 2015 r. Nie zrealizowanie wymogów programu w 2015 r. skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych czyli za okres 2011-2014, jako nienależnych. Organy trafnie przy tym określiły wobec skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w okresie 2011-2014. Jako niezasadny Sąd pierwszej instancji ocenił zarzut naruszenia § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 5 ust. 1-3 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez ich błędne zastosowanie do płatności za lata 2011-2014. Sąd wyjaśnił, że art. 5 rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter ogólny i stanowi on o obowiązku zwrotu przez beneficjenta nienależnej płatności. Płatność nienależna to taka płatność, którą wypłacono rolnikowi a powstała w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu. Przepis § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowił podstawę zmniejszenia płatności skarżącej na 2015 r., co wynika z decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. Błędna jest teza skargi, że w oparciu o nieprawidłowości stwierdzone w 2015 r. nie można ustalić nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2014. Sąd podkreślił, że obowiązek "zwrotu płatności", o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosi się do płatności przyznanych w poprzednich latach. Odnośnie do art. 35 rozporządzenia nr 640/2014 i art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 Sąd przyjął, że przepisy te stanowią ogólną podstawę dochodzenia zwrotu nienależnych płatności za lata poprzednie. Są one adresowane do Państw Członkowskich UE i upoważniają je do uregulowania kwestii zwrotu nienależnie pobranych należności. Polski prawodawca kwestię zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych uregulował w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z dnia 13 marca 2013 r., wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego. Wymienione rozporządzenie nie uzależnia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności od skutków stwierdzonej nieprawidłowości oraz trwałości nieprawidłowości. Każda płatność rolnośrodowiskowa pobrana przez rolnika mimo niezrealizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego winna być zwrócona, gdyż jest to płatność nienależna. Zaniechanie dochodzenia zwrotu takiej płatności powodowałoby szkodę w budżecie środków unijnych. W ocenie Sądu organy administracji trafnie zastosowały przepisy ww. rozporządzenia. M. C. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędne zastosowanie w stosunku do płatności za lata 2011-2014, ust. 3 uchylony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 października 2014 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2014. poz. 1487 weszło w życie 30 października 2014 roku) w brzmieniu obowiązującym przed jego uchyleniem jest podstawą do zmniejszenia płatności w roku wykrycia nieprawidłowości, 2. naruszenie art. 5 ust. 1-3 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędne zastosowanie jako podstawy do ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2014, 3. naruszenie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędne zastosowanie w stosunku do płatności za lata 2011-2014 i nie wzięcia pod uwagę uregulowań zawartych w art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez uznanie, że samo stwierdzenie niezrealizowania zobowiązania i zmniejszenie płatności w danym roku uprawnia organ do żądania zwrotu przyznanej płatności za lata poprzednie w wysokości odpowiadającej co do zasady zmniejszeniu płatności w roku, w którym stwierdzono daną nieprawidłowość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. Sposób zredagowania zarzutów w rozpoznawanym środku zawiera pewne wady konstrukcyjne. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty, nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd ten nie stosuje przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zatem podnosząc zarzuty błędnego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego należy powołać również stosowne przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne i których naruszenia dopuścił się, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji. Ze względu na treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), stwierdzone braki skargi kasacyjnej nie stanowiły jednak przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga kasacyjna została oddalona ponieważ jej zarzuty są nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja wydana w przedmiocie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w latach 2011-2014. Wobec tego, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został zakwestionowany, ocena postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie może pomijać faktów, które Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania. Okolicznością w sprawie niesporną jest to, że skarżącej przyznano kolejnymi decyzjami płatność rolnośrodowiskową za ww. lata w związku z realizacją pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone oraz pakietu 8. Ochrona gleb i wód. Jest również okolicznością niesporną, że za 2015 r. skarżącej przyznano ostateczną decyzją z dnia [...] października 2015 r. płatność rolnośrodowiskową w zmniejszonej wysokości, w której nałożono sankcję w ramach pakietu 1. wobec stwierdzenia zmniejszenia powierzchni realizowanego zobowiązania o powierzchnię działki ewidencyjną nr [...] oraz niespełnienia na działce rolnej [...] wymogu zastosowania co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin. Z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, na tle niekwestionowanych okoliczności jej stanu faktycznego, w pierwszej kolejności zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrócić uwagę należy na charakter płatności rolnośrodowiskowej udzielonej stronie w związku z podjęciem realizacji wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, która to płatność za wskazane lata objęta została żądaniem zwrotu, jako nienależnie pobrana. Skoro zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Strona ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 zobowiązała się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W 2015 r., co ustalone zostało bezspornie, skarżąca kasacyjnie nie zrealizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego, albowiem nie spełniła wymagania w zakresie zastosowania co najmniej trzech gatunków roślin na działce rolnej [...], a nadto zmniejszyła powierzchnię realizowanego zobowiązania nie deklarując działki ewidencyjnej nr [...], objętej zobowiązaniem. Skarżąca kasacyjnie zatem nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie upraw roślin, w ramach którego pomoc finansowa przysługuje do działek rolnych uprawianych w sposób spełniający, określony w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin. Niedotrzymanie ww. wymogu, stanowiące przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego oraz dokonane zmniejszenie obszaru, na którym skarżąca powinna realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, stanowią przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za poprzednie lata. Nie budzi wątpliwości, jak słusznie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji - zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Przepis ten stanowił podstawę żądania zwrotu kwot nienależnie przyznanych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2014 w związku z nieprzestrzeganiem wymogów zawartych w załączniku nr 3, a dotyczących stosowania co najmniej trzech gatunków roślin. Z kolei podstawą żądania zwrotu kwot nienależnie pobranych za ww. okres w związku ze zmniejszeniem powierzchni, na której powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe był przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Prawidłowo przy tym Sąd pierwszej instancji wskazał, że zastosowanie znajdują ww. przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 marca 2014 r., a to z uwagi na brzmienie § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 marca 2014 r. W myśl tego przepisu przejściowego do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów za chybiony uznać należy zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, albowiem § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie był podstawą prawną wydanych decyzji. Przepis ten bowiem, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 marca 2014 r., stanowił podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości, nie zaś do żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w latach poprzednich. Przywołanie ww. przepisu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji miało na celu jedynie wykazanie związku normatywnego między wysokością kwoty nienależnie pobranych płatności w latach poprzednich z wysokością kwoty pomniejszenia przyznanej skarżącej w 2015 r. płatności, a wynikającą z decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2015 r. Wspomniany związek normatywny wyraża się w zasadzie, zgodnie z którą zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu co następuje w postępowaniu, o przyznanie płatności. Gdy tylko organ zastosuje sankcję w postaci pomniejszenia lub odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej zobowiązany jest wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatności rolnośrodowiskowych. W sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno pomniejszenia jak i zwrotu zobowiązany jest wymierzyć kolejną sankcję wynikającą z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyłączające obowiązek zwrotu. Z tych względów nie ma znaczenia przywoływana w skardze kasacyjnej okoliczność uchylenia z dniem 31 października 2014 r. § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 października 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1487). Przepis ten bowiem nie znajdował zastosowania do ustalenia nienależnie przyznanych płatności za lata 2011-2014. Do tych płatności zastosowanie znajduje § 39 ust. 1 oraz § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z uwagi na okoliczność, że zasadniczą podstawą prawną żądania zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych jest § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jako niezasadny należało ocenić, zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, zarzut błędnego zastosowania art. 5 ust. 1-3 rozporządzenia nr 65/2011 jako podstawy do ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2014, który to przepis, wbrew sugestii autora skargi kasacyjnej, nie stanowił samodzielnej podstawy do ustalenia tej kwoty. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił charakter przepisu art. 5 rozporządzenia nr 65/2011, wskazując że jest to przepis ogólny, stanowiący o obowiązku zwrotu przez beneficjenta nienależnej płatności. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten, adresowany do Państw Członkowskich, ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych. Słuszne wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w których jej autor podnosi, że przepis ten nie może być samodzielną podstawą wydania decyzji o zwrocie kwot nienależnie przyznanych płatności rolnośrodowiskowych, nie mogą prowadzić do uwzględnienia powyższego zarzutu. Zarzut ten wynikał z błędnego założenia, że organy oparły swe decyzje na przepisie § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który w ocenie autora skargi kasacyjnej nie mógł być podstawą do wydania decyzji, a w takiej sytuacji niedopuszczalnym było przyjęcie jako samodzielnej podstawy jej wydania art. 5 ust. 1- 3 rozporządzenia nr 65/2011. Skoro jak już wyżej stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, podstawą orzekania organów nie był przepis § 38 ust. 3, lecz § 39 ust. 1 oraz § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to zarzut błędnego zastosowania art. 5 ust. 1-3 rozporządzenia nr 65/2011 nie mógł zostać uwzględniony. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut zawarty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość zastosowania § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przy czym błędnego jego zastosowania upatruje w nieuwzględnieniu treści art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 oraz uznanie, że samo stwierdzenie niezrealizowania zobowiązania i zmniejszenie płatności w danym roku uprawnia organ do żądania zwrotu przyznanej płatności za lata poprzednie w wysokości odpowiadającej co do zasady zmniejszeniu płatności w roku w którym stwierdzono daną nieprawidłowość. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności ponownie wyjaśnić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że stwierdzenie niezrealizowania przez skarżącą zobowiązania i zmniejszenie płatności w 2015 r. zobowiązywało organ do żądania zwrotu przyznanej płatności za lata poprzednie. Natomiast w odniesieniu do ustalenia wysokości kwoty nienależnie przyznanej płatności za lata poprzednie właściwa jest regulacja rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Art. 18 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Dalsza część tego przepisu wyjaśnia jak należy rozumieć te czynniki, które mają kształtować m.in. kwotę zmniejszenia lub odmowy jej przyznania. Z kolei art. 35 rozporządzenia nr 640/2014, odpowiadający w swej treści poprzednio obowiązującemu art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, stanowi o zasadach odmowy wnioskowanego wsparcia oraz cofania wsparcia w przypadku niespełnienia kryteriów kwalifikowalności oraz w przypadku niespełnienia zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich lub w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach. Dla porządku należy wskazać, że objęty zarzutem skargi kasacyjnej art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 nie zawiera kryteriów branych pod uwagę przez państwa członkowskie przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2. Kryteria te zostały bowiem wymienione w art. 35 ust. 3 akapit pierwszy ww. rozporządzenia. Ponadto mieć należy na uwadze, że w art. 44 rozporządzenia nr 640/2011 zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym rozporządzenie to stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. Z powyższego wynika zatem, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, to jest przepisy rozporządzenia nr 65/2011. Z tych też względów jako niezasadny należało ocenić zarzut błędnego zastosowania § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego polegający na nieuwzględnieniu treści art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, gdyż jak wynika z wcześniejszych rozważań przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. Odnośnie cytowanego wyżej art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 wskazać należy, że przepis ten ma charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w RP wyrazem są przepisy krajowe dotyczące omawianych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r., a w szczególności jej § 38 i § 39. Porównanie regulacji krajowej zawartej w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z regulacją wspólnotową prowadzi do wniosku, że w świetle jednoznacznego brzmienia § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w odniesieniu do nieprawidłowości polegającej na zmniejszeniu obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, wysokość kwoty podlegającej zwrotowi jest proporcjonalna do wielkości gruntu wyłączonego. Natomiast w odniesieniu do wysokości kwoty płatności objętej żądaniem zwrotu w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości polegającej na nieprzestrzeganiu wymogu stosowania co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, mieć należy na względzie zarówno treść § 39 ust. 1, jak i § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 marca 2014 r. Przepis § 39 ust. 1 nie reguluje wprost wysokości kwoty nienależnie przyznanej płatności podlegającej zwrotowi. Jednakże należy stwierdzić, że decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata poprzednie jest konsekwencją wydania decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości, ewentualnie o odmowie przyznania płatności. Zgodnie z § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego we wskazanym brzmieniu jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w części I. Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone załącznika nr 3 do rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada stosunkowi powierzchni: 1) trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach tego pakietu lub 2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. Skoro w rozpoznawanej sprawie wysokość kwoty nienależnie przyznanych skarżącej płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2014 r. w związku z uchybieniem w przestrzeganiu wymogu stosowania co najmniej trzech gatunków roślin, została ustalona jako procent udziału powierzchni działki rolnej [...] w powierzchni wszystkich zadeklarowanych do programu działek, uznać należy, że nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez nieuwzględnienie kryteriów określonych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przyjąć bowiem należy, że w regulacji krajowej przyjęto rozwiązanie, w którym kwota odzyskanego wsparcia ma odpowiadać powierzchni działek, na których stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach danego pakietu bez względu na wagę stwierdzonego uchybienia. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.