II FSK 2770/18

SENTENCJA Dnia 19 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Jerzy Płusa po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Po 444/18 w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 grudnia 2017 r. nr LVIII/1096/VII/2017 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłat za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Po 444/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę kasacyjną A.K. (dalej jako "Skarżąca") na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 grudnia 2017 r. Nr LVIII/1096/VII/2017 (dalej jako "uchwała zmieniająca") w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłat za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego przez uchwałę zmieniającą uchwałę Rady Miasta Poznania Nr XLII/645/VI/2012 z dnia 11 grudnia 2012 r., gdyż uchwała ta w żaden sposób nie ogranicza prawa Skarżącej do korzystania z usług podmiotów, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie na terenie Miasta P. działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W skardze kasacyjnej Skarżąca, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżyła postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a) P.p.s.a. przez niezasadne odrzucenie skargi, będące wynikiem uznania, że Skarżąca nie wykazała przysługującego jej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały zmieniającej i co za tym idzie nie przysługuje jej interes prawny w rozumieniu tego przepisu oraz art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a i 3b w zw. z art. 6 ust. 1, w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.u.c.p.", a jedynie interes faktyczny, i to pomimo że Skarżąca obszernie uzasadniła w treści skargi, że jako osoba, która na mocy przepisów prawa jest osobą obowiązaną do pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, treść uchwały zmieniającej w sposób bezpośredni wpływa na możliwość realizowania przez nią tego obowiązku; 2) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a i 3b w zw. z art. 6 ust. 1, w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p., poprzez przyjęcie, że właścicielowi nieruchomości obowiązanemu do pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych przysługuje jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały zmieniającej w sytuacji, gdy ma on trudności w zapewnieniu odbioru z jego nieruchomości nieczystości ciekłych, zaś podstawą odmowy odbioru tych nieczystości jest argument ze strony przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, że opróżnianie zbiorników o małych pojemnościach nie jest dla nich opłacalne z uwagi na ukształtowanie stawki minimalnej w uchwale zmieniającej - i to pomimo że stanowi ona zmianę uchwały poprzednio obowiązującej - w dalszym ciągu na zbyt niskim poziomie, co prowadzi do tego, że nieczystości takie z terenu nieruchomości nie będą odbierane, albowiem przedsiębiorca - nawet na wniosek właściciela nieruchomości - nie może pobrać od niego stawki wyższej niż ta określona w uchwale zmieniającej, zaś nie wykona on usługi, gdy jest ona dla niego nieopłacalna. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. W tym kontekście wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zawarty w skardze kasacyjnej nie odniósł zamierzonego skutku. Na wstępie należy wskazać, że sprawy o analogicznym stanie faktycznym jak niniejsza były już przedmiotem dwóch orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 642/17 oraz z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 2648/17. Dotyczyły one bowiem uchwały z dnia 11 grudnia 2012 r., która została zmieniona uchwałą zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie. Natomiast zmiana wprowadzona uchwałą zmieniającą dotyczyła wyłącznie wprowadzenia nowej wysokości górnej stawki opłat za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z 25 zł na 28 zł za 1 m3 (z VAT). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym stanowisko wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach w pełni podziela i w dalszej części uzasadnienia częściowo posługuje się argumentacją zawarta w uzasadnieniach postanowień w sprawie o sygn. akt II FSK 642/17 i II FSK 2648/17. Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.g.", polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga wypełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 P.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, punkt 8 komentarza do art.173, Lex 2013). Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 P.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W przypadku niewykazania legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić, co prawidłowo w tej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Skarżąca kwestionując wysokość górnej stawki opłaty za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych - określonej w § 1 uchwały zmieniającej - stwierdziła, że stawka w zmienionej wysokości jest w dalszym ciągu za niska, aby umożliwić przedsiębiorcom prowadzącym działalność w zakresie wywozu nieczystości ciekłych realizowanie ich obowiązków wobec właścicieli nieruchomości, którzy są zobowiązani do pozbywania się z nich tych nieczystości. Skarżąca podała, że swój interes prawny wywodzi z treści art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a i 3b u.u.c.p., na podstawie którego właściciele nieruchomości, zgodnie z definicją z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, są zobowiązani do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach i pozbywania się ich w sposób zgodny z przepisami prawa. Zaznaczyła również, że składając niniejszą skargę działa w ochronie własnego interesu prawnego (a szerzej: właścicieli - uprawionych do nieruchomości, z której są odbierane nieczystości ciekłe), nie zaś interesu przedsiębiorców świadczących usługi wywozu nieczystości ciekłych. W jej ocenie, przepisy u.u.c.p., w zakresie mającym znaczenia dla rozpoznawanej sprawy mają dawać właścicielom/uprawionym do nieruchomości gwarancję pozbycia się z nieruchomości nieczystości ciekłych (a co jest wynikiem nałożenia na właścicieli - uprawionych do nieruchomości obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych), co można zapewnić właśnie poprzez ukształtowanie stawek za odbiór tych nieczystości na takim poziomie, który wyważy interesy i właścicieli - uprawionych do nieruchomości oraz interesy przedsiębiorców. Tylko przy takim ukształtowaniu stawki realizacja obowiązków ustawowych jest możliwa. Skarżąca dodała, że pobieranie przez przedsiębiorców zajmujących się opróżnianiem zbiorników bezodpływowych opłat wyższych (w odniesieniu do 1 m3) niż wskazane w uchwale zmieniającej jest niezgodne z przepisami prawa. Uchwała zmieniająca wprowadza natomiast wciąż zbyt niską cenę regulowaną za usługę. Podkreśliła przy tym, że działanie takie w sposób bezpośredni wpływa na opłacalność powadzonej działalności gospodarczej w tym zakresie, kształtując wprost ceny za wykonywane usługi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie niezasadne jest twierdzenie Skarżącej, że treść zaskarżonej uchwały w sposób bezpośredni wpływa na możliwość realizowania przez nią obowiązku pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych. Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie Skarżąca była wprawdzie zainteresowana sposobem uregulowania kwestii będącej przedmiotem skargi, jednak nie wykazała naruszenia przepisu prawa, dotyczącego jej sytuacji prawnej. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego i legitymowała się wyłącznie interesem faktycznym, stąd też nie miała uprawnienia do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. A zatem, skoro Skarżąca nie wykazała interesu prawnego, to słusznie Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.