III OSK 3327/21

SENTENCJA Dnia 8 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 32/20 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 4 listopada 2019 r. nr SKO.41/3619/OD/2019 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 32/20 oddalił skargę K. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 4 listopada 2019 r. nr SKO.41/3619/OD/2019 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła: I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i niepoddanie gruntownej analizie wszystkich aspektów niniejszej sprawy, w których są wątpliwości, tj.: nierozważenie okoliczności podnoszonej w skardze kilkukrotnie, że sytuacja skarżącej jest odmienna niż np. w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 361/19, gdyż skarżąca dysponowała już zezwoleniem na przetwarzanie odpadów polegającym na wypełnieniu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego – wyrobiska "[...]" o powierzchni [...] ha, po odkrywkowej kopalni piachu położonego w granicach działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...] i na tej podstawie była w trakcie rekultywacji terenu zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia 22 maja 2017 r. znak: RLŚ.6122.9.2016, mocą której Spółka została zobowiązana do rekultywacji gruntów na w/w działkach – poprzestanie w tym zakresie na stwierdzeniu, że: "(...) to nie decyzja o rekultywacji rozstrzyga o dopuszczalności przetwarzania odpadów, ale odwrotnie: rekultywacja z zastosowaniem określonych odpadów jest uwarunkowana pozytywnym rozstrzygnięciem w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów" (tak: uzasadnienie wyroku str. 9), z pominięciem argumentacji skarżącej i brakiem wszechstronnej analizy okoliczności stanu faktycznego, co skutkowało oddaleniem skargi złożonej przez Spółkę na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 2) art. 106 § 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji uzupełniających dowodów powołanych w pismach z dnia 10 lutego 2020 r. i z dnia 24 kwietnia 2020 r., które zostały powołane na okoliczności mające istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia, w szczególności z oficjalnej interpretacji i opinii urbanistycznej Głównego Projektanta [...], dotyczącej powoływanych w toku sprawy zapisów § 5 pkt 5 uchwały Nr XXXIII/247/14 Rady Gminy [...] z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urzęd. Województwa Lubelskiego z dnia 11 kwietnia 2014 r., poz. 1617), co skutkowało oddaleniem skargi złożonej przez Spółkę na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 3) art. 15 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji ograniczył się tylko do bardzo pobieżnej kontroli decyzji organu pierwszej instancji, bez samodzielnego ponownego rozpoznania sprawy "od nowa", w tym bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez rozpatrzenia podnoszonych przez skarżącą w zażaleniu zarzutów i argumentacji, w tym nieodniesienie się do wątpliwości strony, dlaczego w tożsamym stanie faktycznym i prawnym zapadły rozstrzygnięcia o odmiennej treści (tak: postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 września 2014 r. znak: SKO.41/3123/LE/2014, postanowienie z dnia 25 września 2014 r. znak: RIN.6124.5.2014, którym Wójt Gminy [...] pozytywnie zaopiniował sposób rekultywacji gruntów o powierzchni [...] ha po kopalni piasku "[...]" na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], stwierdzając, że jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], postanowienie z dnia 27 grudnia 2016 r. nr RGN.6124.3.2016, którym Wójt Gminy postanowił pozytywnie zaopiniować kierunek rekultywacji gruntów wskazany przez Spółkę we wniosku, dotyczący rekultywacji gruntów po eksploatacji części złoża "[...]", w obrębie działek ewidencyjnych nr: [...]) – w świetle powyższego zachodzą poważne wątpliwości co do sposobu działania organów, co skutkowało oddaleniem skargi złożonej przez Spółkę na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 4. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez: - zajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że działanie organu w tym zakresie było w pełni prawidłowe, gdyż rozróżnienie między procesami odzysku i składowania odpadów zostało użyte na gruncie ustawy o odpadach w ramach reglamentacji prawnej procesów gospodarki odpadami i nie może stanowić wyłącznego argumentu przesądzającego o interpretacji pojęć użytych przez prawodawcę miejscowego w akcie prawnym, który reguluje nie zasady gospodarki odpadami, ale zasady zagospodarowania danego fragmentu przestrzeni, które to stanowisko jest dla strony skarżącej co najmniej niezrozumiałe, mając na uwadze, że same zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają definicji "składowania odpadów", zatem w pełni uzasadnionym jest odniesienie się do przepisów ustawy, tym bardziej, że na prawidłowość takiego działania wskazuje w/w oficjalna interpretacja i opinia urbanistyczna Głównego Projektanta [...] – w tym zakresie należy przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 921/15, zgodnie z którym "wobec braku przyjęcia w kontrolowanej uchwale i na jej potrzeby definicji legalnej pojęcia magazynowania odpadów za uprawnione uznać należy dokonanie przez skarżącą wykładni tegoż pojęcia w oparciu o definicję legalną zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. Nr 21 z 2013 r. ze zm.). Definicja ta ustanowiona wprawdzie została na potrzeby wyżej wskazanej ustawy, jednakże odpowiada potocznemu rozumieniu pojęcia magazynowania oraz pozwala odróżnić magazynowanie odpadów od ich składowania, co w połączeniu z okolicznością, iż prawo stanowi wzajemnie powiązany system norm oraz z zasadą iż racjonalny prawodawca używa tych samych wyrażeń w tym samym znaczeniu pozwala na posiłkowe jej zastosowanie przy wykładni wszelkiego rodzaju aktów prawnych związanych, czy też jak w kontrolowanej uchwale odwołujących się do obrotu odpadami"; - zajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że organ w sposób prawidłowy stwierdził, że: "Przy zagospodarowaniu wyrobiska można byłoby skorzystać z odpadów w postaci mas ziemnych, tj. o kodzie 17 05 04, jednak jedynie w wypadku, gdyby stanowiły one nakład pochodzący z wydobycia kruszywa, czego jednak nie można stwierdzić po analizie treści wniosku skarżącej. Przetwarzanie, tak samo jak składowanie pozostałych odpadów w wyrobisku nawet w celu rekultywacji jest według miejscowego planu wykluczone. Uznać zatem należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego aktualnie wyklucza zagospodarowanie terenu wyrobiska odpadami (bez względu na sposób tego zagospodarowania), które zostały objęte wnioskiem skarżącej Spółki" (tak: uzasadnienie postanowienia str. 3), w sytuacji, gdy powyższa konstatacja została poczyniona bez podjęcia przez organ drugiej instancji wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz z dokonaniem dowolnej oceny materiału dowodowego, w tym nieodniesienia się do treści decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 20 września 2017 r. nr RS-V.7244.16.2017.RSI i decyzji Starosty [...] z dnia 22 maja 2017 r. znak: RLŚ.6122.9.2016 oraz do powoływanej na etapie postępowania zażaleniowego przez skarżącą Spółkę złożonej w zasobach Gminy oficjalnej interpretacji i opinii urbanistycznej Głównego Projektanta [...] oraz okoliczności, że w przeszłości organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, wydawał rozstrzygnięcia w tożsamym przedmiocie o charakterze pozytywnym dla Spółki (tak: postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 września 2014 r. znak: SKO.41 /3123/LE/2014, postanowienie z dnia 25 września 2014 r. znak: RIN.6124.5.2014 oraz postanowienie z dnia 27 grudnia 2016 r. nr RGN.6124.3.2016), wskutek czego motywy działania organu są całkowicie niezrozumiałe dla strony i godzą w zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co skutkowało oddaleniem skargi złożonej przez Spółkę na podstawie art. 151 p.p.s.a.; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prawidłowym jest stanowisko organu, zgodnie z którym: "Przy zagospodarowaniu wyrobiska można byłoby skorzystać z odpadów w postaci mas ziemnych, tj. o kodzie 11 05 04, jednak jedynie w wypadku, gdyby stanowiły one nakład pochodzący z wydobycia kruszywa, czego jednak nie można stwierdzić po analizie treści wniosku skarżącej. Przetwarzanie, tak samo jak składowanie pozostałych odpadów w wyrobisku nawet w celu rekultywacji jest według miejscowego planu wykluczone. Uznać zatem należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego aktualnie wyklucza zagospodarowanie terenu wyrobiska odpadami (bez względu na sposób tego zagospodarowania), które zostały objęte wnioskiem skarżącej Spółki" (tak: uzasadnienie postanowienia str. 3), w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można mówić o niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż Spółka nie prowadzi "składowania" odpadów, a przetwarza je metodą odzysku, co zgodnie z w/w oficjalną Interpretacją i opinią urbanistyczną Głównego Projektanta [...] jest działaniem zgodnym z zapisami § 5 pkt 5 miejscowego planu. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Chybiony jest zarzut pierwszy skargi kasacyjnej. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, zaś kwestionowanie ustaleń Sądu pierwszej instancji nie może odnieść zamierzonego skutku poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., gdyż ten ostatni jest tzw. przepisem wynikowym, zaś przedostatni ustrojowym – określającym kognicję sądu, a komentowany już art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji publicznej aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie cytowanego powyżej art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Celem owej regulacji nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej. Ponadto interpretacja przepisów prawa należy do organów i sądu kontrolującego sprawę. Ani sąd administracyjny, ani organy administracji, nie muszą w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwoływać się do stanowiska projektanta czy urbanisty odnośnie rozumienia postanowień tego planu. Nie są również trafne zarzuty trzeci i czwarty skargi kasacyjnej, podnoszące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w powiązaniu z przepisami wynikowymi p.p.s.a. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, w tym także postępowania przed organem drugiej instancji, determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Organy ustaliły prawidłowo obszar, którego dotyczy postępowanie, a także trafnie wskazały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które do tego obszaru się odnoszą. Podnoszona w ramach zarzutu czwartego argumentacja odnośnie interpretacji pojęć zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż błędne odczytanie postanowień planu przez organ nie może być skutecznie kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Również argument podniesiony w zarzucie trzecim, podnoszący okoliczność, że wydając w 2014 r. postanowienia w analogicznej sprawie organy orzekły odmiennie, nie uzasadniał uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wadliwe odczytanie postanowień planu w innym postępowaniu administracyjnym nie upoważniało organów do zmiany stanowiska w rozpoznawanej sprawie. Kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a przyjęte w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem, kontrolowanych przez sąd administracyjny, konkretnych rozstrzygnięć. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach stanowi, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Z kolei w powołanym w zarzucie skargi kasacyjnej art. 3 ustawy o odpadach zawarte są definicje ustawowe. Nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) stanowi o tym w przepisie art. 14 ust. 8. Powołany § 5 pkt 5 planu w zakresie zasad ochrony i kształtowania środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, stanowi: "zakaz składowania odpadów w wyrobisku, z wyjątkiem naturalnych mas ziemnych będących nadkładem, po zakończeniu wydobycia kruszywa masy te powinny być wykorzystane do rekultywacji terenu poeksploatacyjnego". Trafnie wskazuje zatem Sąd pierwszej instancji i organ, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, według którego postanowień, planowana działalność rekultywacji wyrobiska poprzez składowanie odpadów z użyciem odpadów innych niż naturalne masy ziemne, będące nadkładem po zakończeniu wydobycia kruszywa, jest sprzeczna z postanowieniami tego planu. Podzielić należy również stanowisko Sądu, że rozróżnienie między procesami odzysku i składowania odpadów zostało użyte na gruncie ustawy o odpadach w ramach reglamentacji prawnej procesów gospodarki odpadami. Są to pojęcia swoiste dla regulacji zawartej w tej ustawie i nie jest uzasadnione proste przenoszenie ich znaczenia na grunt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sięganie do definicji pojęć zawartych w innych aktach normatywnych, zasadniczo, z wyjątkiem definicji kodeksowych, bywa zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego. Odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych winno być wyjątkowo ostrożne, wymaga uprzedniego ustalenia czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że definicje zawarte w innych aktach prawnych nie mogą być stosowane na gruncie innych regulacji (por. wyroki NSA z dnia: 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06 oraz 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).