II SA/Ke 405/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 405/22 I. uchyla zaskarżony wyrok; II. oddala skargę; III. zasądza od K. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2022 r. znak: [...], którą odmówiono K. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią - K. M.. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że K. M. jest wdową i na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] stycznia 2000 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 30-stu lat, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 stycznia 2000 r. Organ pierwszej instancji odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego m.in. ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) zwanej dalej "ustawą" lub "u.ś.r.". Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez wnuczkę w sytuacji, gdy są osoby, tj. dzieci K. M.: E. K. oraz K. M. (ojciec skarżącej), na których ciąży obowiązek alimentacyjny w bliższej kolejności i nie legitymują się oni orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy powołał się na treść art. 17 ust. 1a ustawy i ocenił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby dzieci K. M. legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że z treści przedstawionego zaświadczenia lekarskiego nie wynika wprost, aby córka z uwagi na schorzenia nie była w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką, a tylko taki dowód mógłby eliminować E. K. z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec K. M.. Zdaniem Kolegium, nawet gdyby pominąć z tego kręgu syna, o którym brak jest jakichkolwiek informacji, to skoro córka K. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani nie przedłożyła zaświadczenia lekarskiego, na które Kolegium wskazywało w poprzedniej decyzji z 8 lutego 2022 r. brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej córki. Nadto Kolegium uznało, że okoliczność, iż córka osoby wymagającej opieki pobiera emeryturę i nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce, czyli osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Sam fakt uprawnienia E. K. do emerytury nie zwalnia jej z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Jeżeli sama zobowiązana nie może udzielić pomocy matce powinna zapewnić jej opiekę w inny sposób, np. poprzez odpowiednie zorganizowanie pomocy i opieki nad matką, ponoszenie kosztów sprawowania tej opieki przez osoby trzecie lub innego członka rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności np. wnuczka. Końcowo Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż problemy z oceną stanu zdrowia osoby zobowiązanej do sprawowania opieki mogą pojawić się w każdej sprawie dotyczącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, dlatego odmienna niż literalna wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinna mieć miejsca. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. M. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest rażąco niesprawiedliwa i nie odzwierciedla sprawiedliwej oceny materiału dowodowego, który został zgromadzony w sprawie. Zdaniem skarżącej, Kolegium winno przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez MOPR, w celu uzyskania dodatkowych informacji, w tym podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Uzasadniając skargę jej autorka szczegółowo przedstawiła sytuację rodzinną i zdrowotną osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawuje opiekę - K. M. oraz sytuację zdrowotną jej córki - E. K., potwierdzoną zaświadczeniem lekarskim z 25 lutego 2022 r. Skarżąca podkreśliła, że ciocia E. K. nie może dźwigać powyżej 5 kg, a więc nie jest zdolna do sprawowania opieki nad swoją matką. Opieka nad babcią skarżącej wymaga m.in. podnoszenia jej na wózek inwalidzki czy też znoszenia tego wózka inwalidzkiego. Skarżąca wyraziła niezadowolenie ze sposobu przeprowadzenia postępowania przez organy, z którymi była w kontakcie, usiłując sprostać wszystkim wymaganiom w celu udowodnienia prawa do pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziła, że wykonała to, czego oczekiwały od niej organy. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z wyrównaniem od 1 września 2021 r. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu uzyskania informacji, które mogłyby mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie 14 września 2022 r. skarżąca poparła skargę. Wyrokiem z 14 września 2022 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ke [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2022 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2022 r., którą odmówiono K. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organów było ustalenie, czy osoby zobowiązane do opieki nad K. M. w pierwszej kolejności są w stanie sprawować efektywnie i realnie opiekę nad matką (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), wówczas bowiem, w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, aktualizuje się obowiązek alimentacyjny po stronie skarżącej. Okolicznością niekwestionowaną przez organy jest bowiem sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną babcią. Jak wynika zaś z oświadczeń złożonych przez skarżącą, K. M. ma 66 lat i nie utrzymuje z matką żadnych kontaktów. Skarżąca nie zna miejsca jego zamieszkania, nie wie, czy pracuje zarobkowo, jaka jest jego sytuacja zdrowotna. Z kolei córka K. M. - E. K. ma 63 lata, jest emerytką, mieszka w K., jest osobą schorowaną. Skarżąca przedłożyła do akt sprawy zaświadczenie lekarskie z 25 lutego 2022 r. dotyczące E. K., z którego wynika, że jest ona niezdolna do dźwigania powyżej 5 kg z powodu dyskopatii wielopoziomowej. Przedłożone zaświadczenie, zdaniem Kolegium, nie stanowi dowodu na to, żeby E. K. nie była w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką. Takie ustalenie faktyczne Sąd ocenił jako dowolne. Jak wskazał Sąd, z uzasadnienia skargi wynika, że K. M. porusza się na wózku inwalidzkim, jest osoba otyłą, podstawowe potrzeby życiowe załatwia z pomocą osoby trzeciej. Skarżąca wskazała, że jej ciotka nie byłaby w stanie pomóc swojej matce w szeregu czynności dnia codziennego (np. wsiadanie i zsiadanie z wózka, pomoc w toalecie). Zdaniem skarżącej, wykonywanie czynności opiekuńczych względem K. M. naraziłoby E. K. na znaczne pogorszenie stanu zdrowia. Sąd ocenił, że powyższe twierdzenia strony pokazują, iż w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego organy nie podjęły wystarczająco wszechstronnej inicjatywy dowodowej, celem ustalenia, czy E. K. jest w stanie sprawować opiekę nad matką, wywiązując się tym samym ze swojego obowiązku alimentacyjnego. Niewykluczone, że organy, a zwłaszcza Kolegium, nie dopatrzyło się w zgromadzonym materiale dowodowym braków wymagających jego uzupełnienia i poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Mogło mieć to związek ze stanowiskiem organu odwoławczego wyartykułowanym w zaskarżonej decyzji, że wyłącznie legitymowanie się przez zobowiązanego do alimentacji członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego członkowi rodziny, na którym obowiązek alimentacyjny spoczywa w dalszej kolejności. Jednakże Sąd podkreślił, że nie można nie dostrzegać tego, że uprzednio - w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego - Kolegium eksponowało konieczność wykazania, że dzieci wymagającej opieki K. M. nie są w stanie, np. ze względów zdrowotnych, opiekować się matką. Organ odwoławczy wręcz wprost wskazał, że zaświadczenie lekarskie potwierdzające brak możliwości sprawowania opieki na K. M. przez jej dzieci byłoby właściwym dowodem na wykazanie takich okoliczności. Jednak gdy skarżąca złożyła zaświadczenie lekarskie wskazujące na chorobę neurologiczną u E. K., organ drugiej instancji stwierdził, że dokument ten nie potwierdza, aby E. K. nie była w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd ocenił, że brakuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia powodów dokonania takiego ustalenia. Z akt sprawy - nawet bez podjęcia dodatkowych czynności dowodowych - wynika, że K. M. wymaga opieki we wszystkich podstawowych czynnościach dnia codziennego, a przyczyna niepełnosprawności "R" (upośledzenie narządu ruchu) wskazuje, że ma problemy z poruszaniem się. Zdaniem Sądu, gdyby organy administracji, w tym Kolegium w trybie art. 136 k.p.a., podjęły aktywność dowodową, o której zresztą mowa w decyzji Kolegium z [...] lutego 2022 r., wówczas z pewnością poczyniłyby ustalenia faktyczne dotyczące trudności K. M. w samodzielnym poruszaniu się i konieczności korzystania z wózka inwalidzkiego, co z kolei umożliwiłoby ocenę, czy E. K. - cierpiąca na poważne schorzenie neurologiczne (a z oświadczenia skarżącej wynika, że także na inne schorzenia zdrowotne) - jest w stanie sprawować opiekę nad matką. Podsumowując, Sąd stwierdził, że ponieważ organy administracji nie uczyniły zadość swoim obowiązkom procesowym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. jako dowolne, a co najmniej przedwczesne, należy ocenić ustalenie, że osoba zobowiązana w pierwszej kolejności (córka K. M.) jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Mając na względzie, że realizowanie obowiązku alimentacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji może odbywać się nie tylko poprzez osobiste sprawowanie tej opieki, ale także poprzez dostarczenie środków finansowanych m.in. na pokrycie kosztów opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osoby trzecie, Sąd wskazał, że organy obu instancji nie wyczerpały swoich możliwości procesowych również w celu wyjaśnienia kwestii związanych z możliwością wywiązania się przez E. K. ze swojego zobowiązania alimentacyjnego w omawianej formie. Z akt sprawy wynika, że pobiera ona emeryturę. Brakuje jednak ustaleń dotyczących możliwości faktycznego realizowania obowiązku alimentacyjnego przez zobowiązaną poprzez łożenie określonych sum pieniężnych np. na pokrycie wydatków sprawowania opieki przez osoby trzecie. Sąd, kierując się okolicznościami faktycznymi niniejszej sprawy, podzielił przy tym argumentację wynikającą z orzecznictwa sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok WSA z dnia 26 sierpnia 2021r., sygn.. akt II SA/Po 301/21, lex nr 3218568 i tam wyroki NSA: dnia z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14; z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 - dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w piśmie z 10 listopada 2022 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że przy dokonywaniu wykładni tych przepisów nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, lecz konieczne jest posiłkowanie się ich wykładnią celowościową i systemową, a co za tym idzie - uznanie przez Sąd konieczności zbadania okoliczności dotyczących możliwości sprawowania opieki przez dzieci K. M. poprzez badanie ich warunków zdrowotnych i możliwości finansowych do spełnienia obowiązku alimentacyjnego w sytuacji, gdy nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ani innym dokumentem wykluczającym możliwość sprawowania opieki nad matką ze względu na stan zdrowia; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organy obu instancji naruszyły przepisy k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez niedokonanie dodatkowych czynności dowodowych, które w konsekwencji umożliwiłyby ocenę, czy osoby zobowiązane do opieki nad K. M. w pierwszej kolejności są w stanie sprawować efektywnie i realnie opiekę nad matką (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), w tym ustaleń dotyczących finansowych możliwości do spełnienia obowiązku alimentacyjnego, w sytuacji, gdy okoliczności te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ bez wątpienia dzieci K. M. są w pierwszej kolejności zobowiązane do alimentacji na rzecz matki, a co za tym idzie do sprawowania opieki nad nią, a nadto nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności, ani innym dokumentem potwierdzającym niemożność sprawowania opieki nad matką ze względu na stan zdrowia, co z kolei w myśl przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. ustawy znosiłoby ciążący na nich w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki nad rodzicem. Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium, odnosząc się do kwestii odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. i uznania, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba w pierwszym stopniu pokrewieństwa nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazało, że odejście od literalnej wykładni omawianego przepisu musi opierać się na wyjątkowych okolicznościach zaistniałych w konkretnym przypadku. Zdaniem Kolegium, taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Kolegium podniosło, że ocena w zakresie przeniesienia obowiązku alimentacyjnego z osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności winna być oparta na dowodzie, który pozwala w sposób obiektywny przyjąć, że doszło do aktualizacji obowiązku alimentacyjnego. W niniejszej sprawie WSA w Kielcach odrzucił całkowicie fakt, iż dzieci K. M. nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który przesądzałby o ich schorzeniach, czy też braku możliwości sprawowania opieki, ani innym dokumentem potwierdzającym niemożność sprawowania opieki nad matką ze względu na stan zdrowia. Ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana powinna być orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium zaznaczyło, że organy administracji orzekające w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie mają specjalistycznej wiedzy, która pozwoliłaby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą chorą. Nawet zaświadczenie lekarskie nie może bowiem zastąpić wskazywanego przez ustawodawcę dokumentu, tj. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zwłaszcza, iż nie potwierdza ono, aby córka K. M. nie była w stanie sprawować opieki z uwagi na posiadane schorzenia. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie została zatem spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego K. M. wobec babki. Nadto Kolegium podniosło, że organy orzekające w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie posiadają instrumentów prawnych do badania dochodów osób zobowiązanych do alimentacji. Nawet w przypadku uzyskania informacji o sytuacji dochodowej i materialnej osoby zobowiązanej, to ocena możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną rodziłaby problemy z ustaleniem, jakie kryterium dochodowe należałoby zastosować, aby uznać, że nie jest możliwe zapewnienie niepełnosprawnemu członkowi rodziny opieki poprzez jej finansowanie. Prowadziłoby to do orzekania w oparciu o uznanie administracyjne, co nie posiada umocowania prawnego w przepisach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego. Na rozprawie 13 grudnia 2022 r., na którą ponownie skierowano sprawę wobec stwierdzenia możliwości dokonania przez Sąd autokontroli w trybie art. 179a p.p.s.a., skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że nie wnosi ona nic nowego do sprawy, a powoduje przewlekłość postępowania. Odnośnie złożonej przez siebie skargi wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. W niniejszej sprawie Sąd ocenił, że podstawy skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Kolegium są oczywiście uzasadnione z następujących powodów. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny 16 listopada 2022 r. w składzie 7 sędziów w sprawie sygn. akt I OPS 2/22 podjął uchwałę, orzekając, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA zważył w szczególności, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jak też odszedł od preferowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została nadto skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy. Jak dalej wyjaśnił NSA, z punktu widzenia znaczenia zmian legislacyjnych dla procesu wykładni przyjmuje się w praktyce orzeczniczej rozróżnienie na zmiany doprecyzowujące (wyjaśniające) i prawotwórcze (normatywne). Pierwsze mają doprecyzowywać przepis uprzednio budzący wątpliwości, prowadząc do ich usunięcia. Konsekwencją jest uznanie, że mimo zmiany legislacyjnej, stan prawny nie uległ zmianie, jakkolwiek zmieniło się brzmienie przepisu. Zmiana prawotwórcza, przez zmianę brzmienia tekstu, prowadzi do zmiany stanu prawnego, wprowadzenia odmiennej regulacji względem dotychczasowej (na ten temat zob. A. Bielska-Brodziak: Śladami prawodawcy faktycznego. Materiały legislacyjne jako narzędzie wykładni prawa. Warszawa 2017, s. 420; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor: Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, "Państwo i Prawo 2009/9, s. 18-32; T. Grzybowski: Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, "Państwo i Prawo" 2010/4, s. 42-51). W cytowanym piśmiennictwie zwraca się uwagę na często arbitralny charakter kwalifikacji zmiany tekstu prawnego, zwłaszcza gdy sam tekst aktu prawnego nie daje odpowiedzi na pytanie o charakter zmiany i wolę prawodawcy. Trafnie też zwraca się uwagę, że wskazany podział jest mylący, albowiem zawsze zmiana aktu prawnego w przewidzianej do tego procedurze stanowi działalność prawotwórczą, także rozstrzygnięcie przez prawodawcę wątpliwości interpretacyjnych na rzecz jednej z hipotez interpretacyjnych, a przez eliminację konkurencyjnych, ma charakter prawotwórczy (tak. A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach..., s. 27-30). Uwzględniając z jednej strony powyższe zastrzeżenia doktryny, a z drugiej strony akceptację judykatury dla wyróżniania zmian przepisów prawa, które mają wyjaśniający charakter, proponuje się traktować twierdzenie o normatywnym charakterze zmiany tekstu prawnego jako rodzaj wzruszalnego domniemania interpretacyjnego - zmiana tekstu powinna z zasady prowadzić do zmiany normy prawnej w nim wysłowionej, albowiem celem, jaki przyświeca racjonalnemu prawodawcy wprowadzającemu zmiany w tekście prawnym, jest działanie prawotwórcze. Obalenie tego domniemania interpretacyjnego może nastąpić przez przedstawienie w procesie wykładni dostatecznie silnych i przekonujących racji przemawiających za stanowiskiem przeciwnym (zob. T. Grzybowski, Zmiana tekstu..., s. 48-49). Przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z przedstawionym wyżej domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być zatem wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji. Dalej NSA podniósł, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20; B. Chludziński (w:) Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16a ust. 8 pkt 1d u.ś.r.). To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej. W aspekcie zewnętrznym jako kontekst systemowy wskazywane są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w szczególności art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten określa kolejność oraz przesłanki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny kolejno zobowiązanych. Obowiązek alimentacyjny jest wyznaczany potrzebami uprawnionego, wobec czego zobowiązani w dalszej kolejności mają obowiązek świadczyć w granicach potrzeb niezaspokojonych przez zobowiązanych w pierwszej kolejności (wyrok SN z 20 stycznia 2000 r., I CKN 1187/99). Obowiązek alimentacyjny dalszych krewnych określany jest z tego powodu jako "subsydiarny" lub "posiłkowy" (G. Jędrejek (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, art. 132, teza 5). Nie w każdym przypadku wobec tego osoba obowiązana w dalszej kolejności świadczy w miejsce zobowiązanego w pierwszej kolejności, a świadczenie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności nie jest tożsame ze zwolnieniem z obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności. Zgodnie z art. 135 § 2 k.r.o., wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego, w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Wskazuje się przy tym, że sposób wypełniania obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 135 § 2 k.r.o., zależy od woli osoby zobowiązanej. Przepis ten ma charakter przywileju dla zobowiązanego do alimentów, który nie pracuje lub osiąga niewielkie dochody, a chce wypełnić obowiązek alimentacyjny. Nie można jednak wymusić "osobistych starań" osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, w tej formie obowiązek alimentacyjny nie może zostać orzeczony, nie podlega też egzekucji. Związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się oświadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej. Te regulacje, jak skonstatował NSA, świadczą o tym, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o., i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. NSA wyjaśnił, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W konsekwencji warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd, po przeanalizowaniu powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielił to stanowisko, stwierdzając, że podstawy zarzutów skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione, a wydany uprzednio w tej sprawie wyrok naruszał przepisy prawa wskazane w tych zarzutach, skoro zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosując ich wykładnię językową, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać może skarżącej wyłącznie w sytuacji, gdy dzieci wymagającej opieki K. M. legitymować się będą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ ten warunek w tej sprawie nie został spełniony, dlatego Sąd nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę. Z tych powodów w oparciu o art. 179a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony wyrok (pkt I wyroku) i oddalił skargę K. M. na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 220 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a złożyły się na nie wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego – 240 zł (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).