II OW 134/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...], a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów postanawia wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Marszałek Województwa [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Marszałkiem Województwa [...], a Starostą [...] w sprawie wydania decyzji zmieniającej decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Marszałek Województwa wniósł o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Marszałek Województwa wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. Miejski Zakład Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...], zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r znak: [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul [...] w [...]. Przedsięwzięcie objęte ww wnioskiem polega na prowadzeniu zbierania odpadów, w ramach którego maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku wynosi nie więcej niż 3000 Mg. Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3 000 Mg oraz przedsięwzięcia, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.; zwanej dalej "u.o.p."). Spółka Miejski Zakład Oczyszczania w [...] sp. z o.o. posiada dwie odrębne decyzje, a mianowicie zezwolenie na zbieranie odpadów oraz zezwolenie na przetwarzanie odpadów, uprawniające ją do prowadzenia ww działalności na terenie działek o nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul [...] w [...]. W opinii Marszałka prowadzenie na przedmiotowym terenie również przetwarzania odpadów stanowiącego przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie daje podstawy do zastosowania przepisu art. 41 ust. 6 u.o.p., w związku ze złożonym przez Spółkę wnioskiem o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów Przepis art. 41 ust. 6 u.o.p., ma zastosowanie w przypadku decyzji łącznych, czyli zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa [...]. Starosta wyjaśnił, że udzielił Spółce: - zezwolenia na zbieranie odpadów w budynku magazynowym oraz na placu magazynowym na terenie działek nr ew. [...] i [...] obręb [...] w [...], ul. [...] (decyzja Nr [...] z dnia [...].01.2014 r., znak: [...]), - zezwolenia na przetwarzanie odpadów w sortowni odpadów zmieszanych i selektywnie zebranych, zlokalizowanej na tym samym terenie (decyzja Nr [...] z dnia [...].02.2014 r., znak: [...] zmieniona decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2017 r., znak: [...] oraz decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2018 r.). Następnie Starosta wyjaśnił, że wniosek dotyczący zmiany decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów przekazano pismem z dnia [...] marca 2020 r. Marszałkowi Województwa [...], jako organowi właściwemu w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 10 września 2019 r."). W wyniku analizy wniosku z dnia 2 marca 2020 r. o dostosowanie zezwolenia na zbieranie odpadów w trybie art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 z późn. zm.) wraz z wnioskiem o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 Kpa ustalono, że na tej samej nieruchomości (działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] w [...], ul. [...]), będą prowadzone co najmniej dwa przedsięwzięcia, z których dla jednego (przetwarzanie odpadów w sortowni odpadów zmieszanych i selektywnie zebranych mogącej przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę), organem właściwym jest marszałek województwa. Wnioskodawca zaproponował zabezpieczenie roszczeń w wysokości łącznej dla wszystkich odpadów pochodzących z działalności w zakresie przetwarzania, wytwarzania i zbierania odpadów, magazynowanych na terenie ww. działek. Oznacza to, że obydwa przedsięwzięcia są powiązane technologicznie. W ocenie Starosty w sytuacji gdy w tym samym miejscu prowadzone są przedsięwzięcia, z których jedno jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, to właściwy jest marszałek województwa. Okoliczność rozróżnienia przedsięwzięć prowadzonych na tej samej nieruchomości poprzez złożenie odrębnych wniosków w zakresie zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów nie powinna mieć wpływu na właściwość organu, który wyda zezwolenie. Decydujące dla ustawodawcy było w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a jak i w art. 41 ust. 6 u.o.p. zapewnienie kontroli marszałka województwa nad przedsięwzięciami zawsze znacząco odziałującymi na środowisko. Skoro tak, to zbieranie odpadów odbywające się na tej samej nieruchomości co przetwarzanie odpadów, również powinno być właściwością marszałka województwa i to nie tylko gdy wnioskujący wykorzysta formalnie uprawnienie do złożenia jednego wniosku o pozwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Obydwa przedsięwzięcia są powiązane technologicznie, prowadzone w oparciu o tę samą infrastrukturę, a przetwarzanie odpadów w sortowni odpadów zmieszanych i selektywnie zebranych, ma wpływ na rodzaj i ilość zbieranych odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wystąpił negatywny spór pomiędzy Marszałkiem Województwa [...], a Starostą [...] do rozpoznania wniosku Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...] o zmianę decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r znak: [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na dziatkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul [...] w [...]. Spółka wystąpiła o zmianę decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosowanymi zezwoleniami na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych. W myśl art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o.p marszałek województwa jest organem właściwym: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg; W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o.p.), przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 u.o.p.). Wyjaśnienia wymaga, że z art. 41 ust. 1 u.o.p. wynika, iż ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Stosownie do art. 41 ust. 5 u.o.p. działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 u.o.p.). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast wydanie decyzji, której mowa w art. 51 ust. 5 .u.o.p. jest wyjątkiem od tej zasady. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy stosowanie do treści art. 41 ust. 6 u.o.p. marszałek województwa jest organem właściwym do wydania decyzji udzielającej zezwolenia na zbierania odpadów w sytuacji gdy na tym samym terenie prowadzona jest działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów. Zgodnie z art. 41 ust. 6 u.o.p. w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 46 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. W rozpoznawanej sprawie Spółka wystąpiła o zmianę decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Z akt sprawy wynika, że na tym samym terenie Spółka prowadzi również działalność w zakresie przetwarzania odpadów. W takim przypadku art. 46 ust. 6 u.o.p. mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdyby Spółka wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na zbieranie i przetwarzanie odpadów, z czym jednak nie mamy do czynienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie można uznać, że z samego faktu, iż na danym terenie znajdują się instalacje do zbierania odpadów lub do przetwarzania odpadów będące we właściwości rzeczowej marszałka województwa, to jego właściwość niejako "rozciąga" się także i na inne instalacje, które nie zostały zakwalifikowane do właściwości rzeczowej tego organu jako niemieszczące się w ramach art. 41 ust. 3 u.o.p. Art. 41 ust. 6 u.o.p. dotyczy jedynie posiadacza odpadów, który składając wniosek skorzystał z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 u.o.p., tj. kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać, na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem. To od wnioskodawcy zależy, zatem jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma osobnymi wnioskami w różnych sprawach. Tym samym przepis art. 41 ust. 6 u.o.p. odnosi się do sytuacji wydania jednego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r. II OW 78/15, z dnia 29 października 2019 r. II OW 117/19, z dnia 6 lutego 2020 II OW 138/19, z dnia 25 lutego 2020 r. II OW 141/19, z dnia 25 lutego 2020 r. II OW 151/19). Orzeczenie, na które powołał się Starosta zapadło w innym stanie faktycznym, bowiem w sprawie II OW 135/19 wydana została decyzji o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Starosta [...] nie wykazał aby pomiędzy zbieraniem oraz przetwarzaniem odpadów na podstawie zezwoleń udzielonych Spółce zachodzi powiązanie technologiczne uzasadniające kwalifikowanie ich jako jedno przedsięwzięcie. Powiązanie technologiczne, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, z późn. zm.) to związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Starosta twierdząc, iż pomiędzy obu przedsięwzięciami występowało powiązanie technologiczne ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że przedsięwzięcia te wykorzystują tą samą infrastrukturę oraz, że przetwarzanie odpadów ma wpływ na ilość zbieranych odpadów. Starosta nie przedstawił jednak żadnych dokumentów na poparcie swojego stanowiska. Starosta nie wykazał również, aby jedno przedsięwzięcie determinowało drugie tzn. aby proces zbierania odpadów obliczony został wyłącznie na zapewnienie odpadów mających podlegać przetworzeniu. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Starosty, jakoby właściwym do rozpoznania sprawy był Marszałek Województwa [...]. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako właściwego do rozpatrzenia sprawy zmiany decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.