I OSK 3041/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 432/19 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 lipca 2019 r. oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy poprzez nie przeprowadzenie wystarczająco wyczerpującego postępowania dowodowego; 2) art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), dalej: ustawa o pomocy, przez jego błędną wykładnię; 3) art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy przez błędną wykładnię tego przepisu; 4) art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy przez błędną wykładnię pojęcia rodziny; 5) art. 32 Konstytucji RP i zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne; 6) art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; 7) art. 7 i art. 77 § 1 kpa w postaci uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej i oparciu rozstrzygnięcia na przesłankach innych niż stan faktyczny istniejący w dacie wydawania przez organ decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor szczegółowo omówił przepisy regulujące wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi, a w zakresie uzasadnienia zarzutów wskazał jedynie, że organ administracji dokonał wadliwej wykładni przepisów ustawy o pomocy, przyznając skarżącemu świadczenie wychowawcze w wysokości 250 zł miesięcznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, w związku z ich lakonicznością i brakiem szczegółowego uzasadnienia, należy wyjaśnić, że wnioskiem z [...] listopada 2017 r. skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia wychowawczego na rzecz jego syna w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy Z. przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie wychowawcze w wysokości 250 zł miesięcznie, wskazując, że treść dokumentów przedstawionych przez skarżącego świadczy o tym, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem zostało powierzone obydwojgu rodzicom, przy czym obowiązek alimentacyjny spoczywa na ojcu. Skarżący sprawuje opiekę nad synem w porównywalnych i powtarzających się okresach, a zatem sprawuje opiekę naprzemienną. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] marca 2018 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że badanie przez organ administracji sprawy faktycznego sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej, utrzymywania kontaktów z dzieckiem, miejsca pobytu dziecka i wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego nie zastępuje wymaganego przez ustawę orzeczenia sądu. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wójt odmówił przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego, wskazując, że w opisywanej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Kolegium uchyliło tę decyzję, wskazując, że dowodem co do zaistnienia opieki naprzemiennej nie musi być dowód urzędowy, ale opieka ta powinna być zgodna z orzeczeniem sądu i nie może istnieć wbrew temu orzeczeniu. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Wójt ponownie odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu organ podniósł, że wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z [...] czerwca 2011 r. syn skarżącego ma ustalone miejsce pobytu przy matce. W ocenie organu fakt wykonywania opieki przez skarżącego nad jego synem nie powoduje, że staje się ona opieką naprzemienną, gdyż dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu powszechnego zamieszkuje z matką, a ojciec ma jedynie ustalone w określonym wymiarze i okresie kontakty z dzieckiem. W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z [...] października 2018 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Wójt przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze w wysokości 250 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrokiem z [...] czerwca 2011 r. Sąd Okręgowy w R. orzekł rozwód małżeństwa skarżącego, powierzając wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem jego matce, ustalając jednocześnie kontakty skarżącego z synem. Na podstawie porozumienia z [...] kwietnia 2017 r. zawartego przez skarżącego z matką dziecka zmianie uległy postanowienia wyroku przez ustalenie, że rodzice będą sprawować opiekę nad dzieckiem w porównywalnych i powtarzających się okresach. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Sąd Rejonowy w D. zatwierdził opisaną wyżej ugodę, nadając jednocześnie klauzulę jej wykonalności. Organ podkreślił, że przeprowadzony wywiad środowiskowy wykazał, że skarżący realizuje ustalenia zawartego porozumienia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Kolegium decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący i jego była żona wykonują opiekę naprzemienną nad wspólnym dzieckiem, co wskazuje na konieczność przyznania świadczenia wychowawczego w wysokości przewidzianej przepisami dla tej formy opieki. W związku z powyższym świadczenia tego nie można uznać za niepodzielne, a zatem niemożliwe jest przyznanie skarżącemu świadczenia w pełnej wysokości. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podzielił ustalenia organów co do formy sprawowania opieki nad synem skarżącego i wskazał, że wysokość świadczenia wychowawczego w przypadku sprawowania opieki naprzemiennej wynika wprost z przepisów i zakłada równy podział tego świadczenia pomiędzy rodziców. Zaznaczył, że wpływu na wysokość przyznanego świadczenia nie ma fakt niewystąpienia przez drugiego z rodziców o przyznanie tego świadczenia, gdyż żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje możliwości zwiększenia przyznanej kwoty. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Jednocześnie w myśl art. 2 pkt 16 tej ustawy przez rodzinę rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyjaśnić należy, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzony przez organy administracyjne ograniczony jest do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że działania organów musiały zmierzać do ustalenia, czy opieka sprawowana przez skarżącego i ewentualnie jego byłą żonę nad dzieckiem objętym wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego nosi cechy opieki naprzemiennej. Organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo ustaliły, że wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z [...] czerwca 2011 r. orzeczono rozwód skarżącego i jego małżonki, powierzając opiekę nad wspólnym małoletnim synem matce dziecka. Następnie na mocy ugody z [...] kwietnia 2017 r. zawartej przez strony zmianie uległy postanowienia powyższego wyroku dotyczące opieki nad wspólnym dzieckiem. Na mocy tego porozumienia rodzice mają sprawować opiekę nad dzieckiem w porównywalnych i powtarzających się okresach. Porozumienie to zostało zatwierdzone postanowieniem z [...] maja 2017 r. Sądu Rejonowego w D., zyskując rangę orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak ustalony stan faktyczny – niekwestionowany zresztą przez skarżącego – jest wystarczający do rozstrzygnięcia złożonego przez niego wniosku. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 79 kpa. W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do błędnej wykładni przywołanych powyżej przepisów ustawy o pomocy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem jednoznacznie, że skarżący wraz z byłą małżonką sprawują nad wspólnym synem opiekę naprzemienną, tj. opiekę wykonywaną w następujących po sobie, porównywalnych okresach. W sytuacji takiej małoletni syn skarżącego zaliczany jest do rodzin obojga byłych małżonków, którzy mogą wystąpić o przyznanie im świadczenia wychowawczego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dochodzi zatem do równego podziału należnego świadczenia i każdemu z rodziców wykonujących opiekę naprzemienną przysługuje świadczenie w wysokości połowy za dany miesiąc (art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy), tj. 250 zł w przypadku pełnego miesiąca. W ślad za Sądem pierwszej instancji podkreślić należy, że wysokość tego świadczenia wynika wprost z obowiązujących przepisów i jest niezależna od woli bądź uznania organów prowadzących postępowanie w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Zaznaczyć należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zmiany wysokości należnego świadczenia, w tym w szczególności jego zwiększenia, w zależności od sposobu i zakresu faktycznego wykonywania opieki czy niewystąpienia z odrębnym wnioskiem przez drugiego z rodziców. Przepisy te wskazują bowiem wprost, że w przypadku orzeczenia opieki naprzemiennej poszczególni rodzice uprawnieni są do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty przysługującej za określony miesiąc. Tym samym w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy okazały się niezasadne. Przechodząc z kolei do analizy zarzutów dotyczących naruszenia art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie sposób było dopatrzyć się naruszenia tych przepisów na skutek przyznania skarżącemu świadczenia podzielonego w wysokości wynikającej z treści obowiązujących przepisów. Przepisy te wskazują bowiem, jak wskazano powyżej, że w przypadku orzeczenia opieki naprzemiennej, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy przysługującego świadczenia. Świadczenie jako całość przyznawane jest w określonej przepisami wysokości (art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy) i związane jest z koniecznością częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy). Oznacza to, że na określone dziecko przyznawane jest jedno świadczenie, przy czym może ono w warunkach określonych w art. 5 ust. 2a tej ustawy zostać podzielone, i służyć ma ono częściowemu pokryciu wydatków związanych z wychowaniem dziecka. To powoduje, że wysokość tych wydatków nie uzasadnia nieprzewidzianego przepisami prawa zwiększenia świadczenia. Wyjaśnić także należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują zwiększenia kwoty należnego świadczenia również w sytuacji, gdy drugi z uprawnionych rodziców nie występuje o takie świadczenie. Niewystąpienie bowiem o przyznanie tego świadczenia za pewien okres nie pozbawia tego rodzica prawa do ubiegania się o nie w kolejnych okresach. Przyznanie zatem pełnego świadczenia wychowawczego wyłącznie jednemu z rodziców powodowałoby niemożliwość jego przyznania drugiemu z rodziców, co prowadziłoby do jego nieuzasadnionej na gruncie art. 32 Konstytucji RP dyskryminacji z powodu niemożliwości przekroczenia kwoty należnego na dziecko świadczenia. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że przyznanie skarżącemu świadczenia wychowawczego w kwocie wynikającej wprost z treści art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy odbyło się z naruszeniem zasady równości wobec prawa oraz zasady demokratycznego państwa prawnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.