II OSK 3997/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2001/18 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2001/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej L.S. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie i ustalenie, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, który kontrargumentację sformułował już w skardze na postanowienie; 3. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego i oddalenie skargi skarżącego w całości, pomimo jej zasadności; 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż skutkowały błędnym uznaniem, iż dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. została wydana na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretacje przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważenia jej treści; 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] nie zostało wydana z rażącym naruszeniem prawa; 6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 i 3 p.b. (obowiązującego w dacie wydania weryfikowanej decyzji ) przez ustalenie, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż nie doszło do rażącego naruszenia art. 71 ust. 1 i 3 p.b. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w istocie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu z typowo mieszkalnej, na użytkowy przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie , ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił jakie przepisy prawa znajdywały zastosowanie w sprawie, wyjaśnił jakie okoliczności sprawy przemawiały za przyjęciem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., a także wyjaśnił dlaczego argumentację skarżącego uznał za bezzasadną. Ocena okoliczności sprawy przez Sąd I instancji, w sposób odmienny od argumentacji przedstawionej w skardze, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi także powtórzenie argumentacji organów, skoro Sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., I OSK 2559/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako bezpodstawny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił także, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten. ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Nie może być zatem skuteczny i prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej samoistny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez jednoczesnego wskazania w nim przepisów procesowych bądź materialnoprawnych naruszonych przez organy administracji. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze podjęte w sprawie czynności wyjaśniające oraz zgromadzony w aktach materiał dowodowy, zgodzić się należało z oceną Sądu I instancji, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi wyżej wymienionymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie zasadnie Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne, przyjęte w decyzjach jako podstawa rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji. Organy przeanalizowały zebrany w sprawie materiał dowodowy i oceniły, że nie daje on jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 1998 r. doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organy przeanalizowały m.in. protokół kontroli sanitarnej z dnia [...] października 1995 r. i zaświadczenie Kuratorium Oświaty i Wychowania w W. z dnia [...] sierpnia 1992 r. o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych województwa [...], Przedszkola Niepublicznego przy ul. K. [...] w Ł. Ponadto organy dokonały porównania dokumentacji projektowej dotyczącej prac związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu z dokumentacją projektową związaną z budową i przebudową tego obiektu realizowanych w latach 1983 - 1994 r. i doszły do uzasadnionych wniosków, że nawet gdyby w budynku prowadzona była działalność przedszkola przed wydaniem decyzji z 1998 r., to nie wiązała się ona ze zmianami konstrukcyjnymi budynku wpływającymi na jego funkcjonowanie. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej opiera się na odmiennej ocenie tych samych dowodów, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, że do zmiany sposobu użytkowania budynku doszło przed wydaniem decyzji z 1998 r. Do naruszenia wskazanych w omawianej podstawie kasacyjnej przepisów nie mogło również dojść w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, skoro przepisy te regulują administracyjne postępowanie dowodowe. Mając powyższe na uwadze, za niezasadny należało uznać także zarzut art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 i 3 p.b. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a sam naruszony przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa nie mamy do czynienia w sytuacji gdy dochodzi do sporu o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z 11 października .2022 r., III OSK 1339/21, LEX nr 3421282). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego typu okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie, skoro prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwoliło na jednoznaczne ustalenie, czy do zmiany sposobu użytkowania obiektu doszło przed wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędne uznanie, że poddana kontroli Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie wskazuje w jaki sposób decyzja ta dotknięta miałaby być wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest natomiast zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przedstawieniu argumentacji popierającej zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 6