I OSK 408/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 845/14 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 845/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] marca 2014 r., nr [..], w przedmiocie ustalenia odszkodowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Starosta Krakowski decyzją z dnia [..] października 2011 r. ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego J.G., w wysokości [..] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] o pow. 0,0136 ha, obr. [..] jedn. ewid. P., m. K., wydzieloną pod drogę gminną, przejętą z mocy prawa na własność Gminy K. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [..] lipca 2008 r., zatwierdzającą projekt podziału działki nr [..] o pow. 0,7264 ha, obr. [..] jedn. ewid. P., zobowiązując do wypłaty tego odszkodowania Gminę K. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina Miejska K. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [..] czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości [..] zł za opisaną wyżej nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1170/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Krakowski decyzją z dnia [..] września 2013 r. orzekł ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości [..] zł za przedmiotową nieruchomość. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania Wojewoda Małopolski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [..] września 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego M.G.-L., która w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [..] marca 2013 r. oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [..] zł. W operacie ze względu na fakt, iż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, wartość nieruchomości została określona stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2015 r., 1774 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., dla nieruchomości położonej w dniu określania stanu (24 lipca 2008 r.) w terenach tras komunikacyjnych KDL - drogi klasy lokalnej oraz w niewielkiej części KDD - drogi dojazdowe, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zdaniem Wojewody brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wykonania niniejszego operatu, zarówno pod względem merytorycznym, metodycznym, jak i rachunkowym. Biegły przyjął do porównania dwanaście nieruchomości o przeznaczeniu "drogowym" stosując metodę korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), naruszenie zasad postępowania, w tym art. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik spawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jeszcze w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji wskazywał na wadliwość wykonanego operatu szacunkowego z dnia [..] marca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.G.-L. oraz aneksu do tego operatu z dnia [..] maja 2013 r., oraz zgłosił swoje uwagi i zastrzeżenia do treści doręczonych mu dokumentów jak również wniósł o ich uzupełnienie poprzez merytoryczne ustosunkowanie się przez biegłą do sprecyzowanych wniosków i żądań. Biegła nie odpowiedziała na pisma strony, a organy administracyjne instancji pominęły, bez stosownego uzasadnienia, zawnioskowane dowody, w tym dowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał, że opinia rzeczoznawcy majątkowego M.G.-L. została sporządzona prawidłowo i mogła stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Sąd przypomniał, że w tej samej sprawie administracyjnej, prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1170/12, WSA w Krakowie uchylił wcześniej wydane decyzje organów obydwu instancji. Z kolei zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazania zawarte w powyższym wyroku zostały wypełnione w całości. W szczególności dobór nieruchomości podobnych został szczegółowo uzasadniony przez rzeczoznawcę po analizie zawartych transakcji rynkowych oraz analizie podobieństw zawartych transakcji i nieruchomości według szczegółowego opisu cech. Dokonując wyboru nieruchomości gruntowych do dokonania wyceny przyjęto 12 transakcji obejmujących grunty przeznaczone pod drogi publiczne. Dopiero bowiem w razie braku takich transakcji możliwe byłoby określenie wartości rynkowej nieruchomości na podstawie takiego przeznaczenia nieruchomości, jakie przeważa wśród gruntów przyległych. Sąd wskazał, że wybór nieruchomości porównywalnych nie był subiektywny, a poprzedzony stosowną analizą. Określono wagę każdej cechy rynkowej oraz zakresy współczynników korygujących te cechy. Wartości współczynników korygujących odpowiadających charakterystyce wycenianej nieruchomości, wyliczono poprzez interpolacje pomiędzy odpowiednimi współczynnikami górnymi i dolnymi. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącym, że jego argumenty dotyczące sposobu sporządzenia operatu zostały pominięte przez organy orzekające w sprawie. W trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu 26 kwietnia 2013 r., na której strona i jej pełnomocnik mieli możliwość zadawania pytań rzeczoznawcy i wyjaśnienia wątpliwości. Rzeczoznawcza sporządziła aneks do wyceny, w którym szczegółowo opisała sąsiedztwo i charakter terenów przyległych, stan zagospodarowania, rodzaj drogi i uzbrojenie. Wnioski opinii są spójne i logiczne wyprowadzone. Odnosząc się do zarzutu braku aktualizacji operatu, Sąd wskazał, że art. 156 ust. 3 u.g.n. nie został naruszony, albowiem od daty sporządzenia operatu do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy. Sąd uznał też, że skoro organ nie miał uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości sporządzenia operatu, to brak było podstaw do zastosowania art. 157 ust 1 u.g.n. tym bardziej, że operat realizował wcześniejsze wskazania wynikające z wyroku z dnia 26 października 2012 r. To na stronie spoczywał ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców a nie na organie z urzędu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a.: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez: 1. uznanie za rzetelny i wiarygodny operat szacunkowy, w którym biegła przyjęła do wyceny tylko takie transakcje drogowe, gdzie po stronie kupującego występuje ten sam podmiot (Gmina K.) zainteresowany nabyciem gruntów po najniższej cenie, tj. przy uzasadnionym zarzucie strony braku przestrzegania przez biegłą zasad wolnorynkowych (art. 150 i 151 u.g.n.), 2. przyjęcia za rzetelny i wiarygodny operat szacunkowy, do którego skarżący wniósł w trakcie postępowania przed organem I instancji zastrzeżenia m.in. w zakresie braku uzasadnienia co do doboru przez biegłą nieruchomości porównawczych i przyjęcia do wyceny 17 transakcji ze znalezionych przez nią 30 w dostępnych zasobach (art. 154 i 155 u.g.n.); II. naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. powodujących niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1. przerzucenie na stronę obowiązku wykonania "prywatnego operatu" dla celów porównawczych i obowiązku skierowania zakwestionowanego operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, i to w sytuacji, gdy w sprawie sporządzone zostały wcześniej dodatkowo 3 operaty szacunkowe (art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 157 u.g.n.), 2. rozpoznanie skargi przez WSA w Krakowie i wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem obowiązku ustalenia aktualnej wartości przejętej przez Gminę K. nieruchomości w sytuacji, gdy ważność operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę orzekania, wygasła po 12 miesiącach od daty sporządzenia i nie została zaktualizowana na dzień wydania zaskarżonego wyroku (art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 u.g.n.). Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodu z projektu umowy o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych na okoliczność ustalenia, że zarzut co do nieskierowania przez skarżącego zakwestionowanego operatu szacunkowego do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jest bezzasadny w powołaniu na barierę finansową. Z kolei pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Krakowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że chociaż zarzuty procesowe nie zostały poprawnie sformułowane, gdyż skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie, nie tyle przepisów sądowej ustawy procesowej (ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a przepisów procedury administracyjnej, która była stosowana wyłącznie w toku postępowania administracyjnego, tym niemniej, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), skład orzekający uznał, że zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tych przepisów powinny być w tym przypadku rozumiane, iż - zdaniem autora skargi kasacyjnej - Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organy obu instancji prowadziły postępowanie administracyjne z ich naruszeniem. Odnosząc się zatem do tak rozumianych zarzutów procesowych, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie inicjatywa wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę operatu szacunkowego spoczywa na tej stronie, która kwestionuje operat. Wskazać przyjdzie, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać przy tym należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie ich jako dowody wadliwe w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Ani Sąd pierwszej instancji, ani też obecnie rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, nie były zobligowane do uwzględnienia wniosków strony skarżącej o weryfikację operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06; z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12; z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14). Wskazać w tym miejscu wypadnie, że wnioskowany przez skarżącego dowód w postaci projektu umowy o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, nie mógł zostać dopuszczony i oceniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Okoliczność, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2016 r. jest okolicznością, która nie była podnoszona do czasu orzekania przez Sąd pierwszej instancji, a zatem pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieaktualności operatu szacunkowego wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy sporządzony w sprawie operat był ważny w momencie wydawania przez Starostę Krakowskiego decyzji oraz w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie operat, na podstawie którego określono wartość przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony w dniu [..] marca 2013 r. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [..] września 2013 r., a zaskarżona decyzja – w dniu [..] marca 2014 r. Obie decyzje zostały zatem wydane przed upływem 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu. Brak też podstaw do twierdzenia, aby w tym czasie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników z art. 154 u.g.n. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut braku uzasadnienia doboru nieruchomości porównawczych. Ta kwestia była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1170/12. W wyroku tym Sąd stwierdził m.in., że brak opisu cech nieruchomości ujętych w tabeli nieruchomości przyjętych do porównań powoduje, że nie można stwierdzić podobieństwa tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą, że przyjęte do porównania nieruchomości winny być podobne pod względem powierzchni do powierzchni działki nr [..], że nie zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę warunki zawarcia transakcji nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, dobór nieruchomości podobnych został szczegółowo uzasadniony przez rzeczoznawcę, posiadającego stosowne uprawnienia, po analizie zawartych transakcji rynkowych oraz analizie podobieństw zawartych transakcji i nieruchomości według szczegółowego opisu cech. Dokonując wyboru nieruchomości gruntowych do dokonania wyceny przyjęto 12 transakcji obejmujących grunty przeznaczone pod drogi publiczne. W takiej sytuacji dobór nieruchomości porównawczych należało uznać za prawidłowy. Zarzut przyjęcia do wyceny tylko takich transakcji, gdzie po stronie kupującego występuje Gmina K. również nie mógł zostać uwzględniony. Zwrócić przyjdzie uwagę, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z transakcjami nieruchomościami "drogowymi" przeznaczonymi pod drogi publiczne. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440). Dokonując zatem wyboru transakcji adekwatnych do celu wyceny w niniejszej sprawie, nie sposób byłoby znaleźć na rynku lokalnym podobnych transakcji, w których stroną nie byłaby Gmina K. lub Skarb Państwa. W tej sytuacji to właśnie uwzględnienie cen w tych transakcjach prowadzi do określenia wartości rynkowej nieruchomości (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl