II SA/Kr 191/22

SENTENCJA Kraków, dnia 22 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 roku sprawy ze skargi: G. D., J. D., J. D., B. D., J. D., Z. G., K. S., M. P. i R. D. na uchwałę Nr XXXIV/252/21 Rady Gminy Laskowa z dnia 29 grudnia 2021r. w sprawie: zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Laskowa postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym: J. D., R. D., Z. G., G. D. i K. S. kwoty po 300 (trzysta) złotych tytułem wpisów uiszczonych od skargi; III. zwrócić A. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem wniesionej w sprawie nienależnej opłaty. UZASADNIENIE Pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. G. D., J. D., J. D., M. D., B. D. - D., J. D., Z. G., K. S., M. P., W. P. i R. D., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXIV/252/21 Rady Gminy Laskowa z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie: zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Laskowa, zaskarżając ją w zakresie dotyczącym działki nr [...], obszar 19 – w miejscowości Laskowa, gdzie dotychczasowe przeznaczenie - [...] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) zmieniło się na kierunkowe przeznaczenie MN,U-ZZ (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa) zarzucając naruszenie: 1) art. 14 do 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmianę przeznaczenia działki nr [...] bez uwzględnienia faktu, że nie doszło do żadnej zmiany lokalnych realiów i potrzeb inwestycyjnych oraz że zmiana planu w sposób negatywny oddziaływać będzie na cały obszar w zakresie - ładu przestrzennego, - wykorzystania terenów w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, - ochrony środowiska, hałasu, - teren nie jest dostosowany infrastrukturą techniczną tj. sieciami i uzbrojeniem, drogami dojazdowymi do przeprowadzonej zmiany, - komunikacji i miejsc postojowych, - spójności planistycznej i zasad zagospodarowania przestrzennego, - naruszenia linii zabudowy, - bezpieczeństwa skarżących i dzieci chodzących do szkoły, - naruszenia przeznaczenia podstawowego, które na tym terenie jest już zrealizowane, - kształtowania architektury - w dostosowaniu do zabudowy tradycyjnej, - sąsiedztwo rzeki, ogrodów; 2) art. 20 ust 1 w/w ustawy; 3) art. 28 ust 1 w/w ustawy poprzez naruszenie zasad sporządzania studium i planu miejscowego; 4) art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak ustania szczegółowych i wszystkich parametrów zabudowy dla budynków na terenie zabudowy oraz art. 15 ust 1 ustawy poprzez brak sporządzenia uzasadnienia dla planu zawierającego treści i informacje o których mowa w tym przepisie i art. 17 pkt 5 ustawy w związku z § 12 pkt 8 rozporządzenia poprzez brak sporządzenia właściwej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Laskowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że procedura planistyczna została przeprowadzona na zasadach określonych ustawą oraz wydanymi do niej aktami wykonawczymi. Nie można zgodzić się z zarzutami Skarżących które sprowadzają się do konstatacji, iż wprowadzona zmiana planu będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości Skarżących, co wpłynie na zakres ich praw. Skarżący są właścicielami terenów w sąsiedztwie spornej działki, które w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, czyli taką jaka została uchwalona na spornej działce nr [...]. Jest oczywistym, iż każda zmiana planu wiążąca się ze zmianą możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości wpływa na nieruchomości sąsiednie. Tak jest i w tym przypadku, jednakże w ocenie Gminy przedmiotowa zmiana nie zaburza ładu przestrzennego, odpowiada funkcjom terenu i obszaru, ujętym w studium zagospodarowania. Skarżący podnoszą, iż właściciel działki objętej przedmiotową zmianą zamierza budować na niej budynek handlowo - usługowy oraz podnoszą kwestię dotyczącą lokalizacji zjazdu drogi gminnej. W ocenie Gminy jednak tego rodzaju kwestie będą przedmiotem analizy właściwych organów w ramach trybów przewidzianych przepisami prawa, zapewniających także udział stronom tego rodzaju postępowań. Na etapie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina nie ma prawa wymagać od właściciela nieruchomości deklaracji co do konkretnego sposobu zagospodarowania działki. Plan miejscowy wyznacza w tej mierze wyłącznie kierunki i określa zasady zagospodarowania, natomiast właściciel działki – jeżeli w granicach tych się mieści - ma swobodę co do wyboru konkretnego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ustawodawca w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądził, iż wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Prawomocnym postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022 roku, odrzucona została skarga W. P. i M. D., z uwagi na nieuzupełnienie przez nich braków formalnych wniesionej skargi (k. 84). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, choć odnośnie poszczególnych skarżących z różnych przyczyn. Odnośnie skarżących: B. D. - D., J. D. i M. P., to ich skarga podlega odrzuceniu z powodu nieuzupełnienia braków fiskalnych skargi, czyli nieuiszczenia wpisu. Jak wyniknęło z załącznika do pisma z 26.08.2022r. (k. 153 a.s.), skarżący są właścicielami/współwłaścicielami różnych, wskazanych w/w załączniku nieruchomości. Wobec powyższego, zarządzeniem z dnia 7.09.22r. (k. 156 a.s.) wszyscy skarżący (za wyjątkiem Z. G., który wpis uiścił) zostali zobowiązani do uzupełnienia braków skargi m.in. poprzez uiszczenie wpisów od skargi w kwotach po 300 zł. w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W/w skarżący otrzymali wezwania w dniu 16.09.22r. (k. 192, 193 i 195 a.s.). Żadne z nich wpisu nie uiściło. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 220 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. Mając na uwadze, że w/w skarżący nie uzupełnili braków fiskalnych skargi, skarga B. D. - D., J. D. i M. P. podlega odrzuceniu na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. Odnośnie skarżącej K. S., to nie wykazała ona aby przysługiwały jej prawa rzeczowe do jakichkolwiek nieruchomości, zarówno objętych zaskarżoną jak i zmienioną nią uchwałą. Z zapisów w księdze wieczystej nr [...] wynika, że takie prawo – do działek nr: [...] i [...] - przysługuje nie jej, a wyłącznie C. S., który skargi nie wnosił. Wobec powyższego, skarżąca ta zarządzeniem z dnia 7.09.22r. (k. 156 a.s.) została zobowiązana do wykazania naruszenia interesu prawnego poprzez wskazanie numeru działki stanowiącej jej własność (współwłasność) oraz numeru jej księgi wieczystej oraz do wskazania na czym polega naruszenie jej interesu prawnego związanego z przeznaczeniem działki [...] - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżąca otrzymała wezwanie w dniu 19.09.22r. (k. 198 a.s.), jednakże braków w powyższym zakresie nie uzupełniła. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na uwadze powyższe, skoro skarżąca ta nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, skarga K. S. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a. Na tej samej podstawie prawnej, choć w uwzględnieniu innych okoliczności faktycznych, podlega odrzuceniu skarga pozostałych skarżących tj. : G. D., J. D., J. D., Z. G. i R. D.. Odnośnie ich skargi, na wstępie należy wskazać, że z zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może tylko taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. W pierwszej kolejności należy zatem zbadać legitymację skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i kształtuje sposób korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Jak wynika z okoliczności sprawy, skarżący: G. D., J. D., J. D., Z. G. i R. D. nie są właścicielami (współwłaścicielami), czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały, w szczególności działki nr [...], obręb 19 Laskowa. Ich działki nie graniczą też z działką nr [...], obręb 19 – w miejscowości Laskowa, dla której postanowienia planu miejscowego kwestionują. Wobec powyższego, w/w skarżący i pełnomocnik skarżącego Z. G., zarządzeniem z dnia 7.09.22r. (k. 156 a.s.) zostali zobowiązani do wskazania na czym polega naruszenie ich interesu prawnego związane z przeznaczeniem działki nr [...] w uwzględnieniu, że należące do nich nieruchomości nie graniczą z tą działką i znajdują się w znacznej od niej odległości – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi od w/w skarżących wpłynęły 3 pisma o zbliżonej treści (k. 206, k. 210 i k. 226). Wynika z nich, że naruszenie ich interesu prawnego utożsamiają oni z okolicznościami, które wskazują jedynie na interes faktyczny. W pismach tych odwołano się do art. 144 kc, wskazując ogólnikowo, że przyszłe i potencjalne zagospodarowanie działki nr [...] może zakłócać korzystanie z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę, oraz że zmiana planu w sposób rażąco negatywny oddziaływać będzie na cały sąsiedni obszar w zakresie: - ładu przestrzennego, - wykorzystania terenów w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, - ochrony środowiska, hałasu, - teren nie jest dostosowany infrastrukturą techniczną tj. sieciami i uzbrojeniem, drogami dojazdowymi do przeprowadzonej zmiany, - komunikacji i miejsc postojowych, - spójności planistycznej i zasad zagospodarowania przestrzennego, - naruszenia linii zabudowy, - bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, - naruszenia przeznaczenia podstawowego, które na tym terenie jest już zrealizowane, - kształtowania architektury - w dostosowaniu do zabudowy tradycyjnej, powtarzając tym samym ogólnikową argumentację zawartą już w skardze. Przechodząc zatem do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy wskazać, że działka nr [...], obręb 19 w miejscowości Laskowa, dotychczas miała przeznaczenie o symbolu - MN-ZZ1 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią). Zaskarżona uchwała zmieniła to przeznaczenie na MN,U-ZZ (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią). Jak wynika z postanowień planu miejscowego – porównania § 11 ust. 2 z § 11 ust. 3 - zmiana ta sprowadza się do możliwości realizacji w terenie o symbolu MN,U-ZZ (ponad wynikającą z dotychczasowego przeznaczenia) nieuciążliwej zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej i gospodarczej, jak garaże, pracownie i obiekty zaplecza. Zwiększono też w pewnym stopniu parametry związane z intensywnością zabudowy. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawie takie samo przeznaczenie jak działka nr [...] po zmianie, mają i miały już wcześniej zabudowane działki stanowiące własność R. D., G. D., J. D., czy Z. G.. W tym stanie rzeczy nie można uznać, aby zmienione przeznaczenie działki nr [...] miało naruszać interes prawny w/w skarżących, skoro jest niemal identyczne z już wcześniej istniejącym przeznaczeniem ich własnych zabudowanych działek. Potencjalne oddziaływanie wszystkich tych nieruchomości jest bowiem identyczne. Nie jest przy tym też tak jak twierdzą skarżący, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] narusza przeznaczenie podstawowe, które na tym terenie jest już zrealizowane, skoro przeznaczenie na tym terenie jest prawie identyczne z przeznaczeniem działki nr [...] po zmianie wprowadzonej zaskarżoną uchwałą. Przypomnieć też należy, że działki w/w skarżących nie graniczą z działką nr [...] i znajdują się od niej w dość znacznej odległości kilkudziesięciu metrów. Co się tyczy działki J. D. to ma ona wyłącznie przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne, przy czym znajduje się w znacznej odległości, ponad 85 metrów od działki nr [...]. Działki pozostałych skarżących o przeznaczeniu tożsamym jak działka nr [...] po zmianie, są natomiast bliżej, najbliższa w odległości ok. 7 metrów, a nie wynika z okoliczności i skargi, aby zdaniem tego skarżącego ich przeznaczenie naruszało jego interes prawny. W tym stanie rzeczy, uwzględniając zarówno argumentację przedstawioną przez skarżących, jak i w szczególności okoliczności faktyczne związane z przeznaczeniem i położeniem działki nr [...] i działek skarżących, nie można uznać aby przeznaczenie działki nr [...] zmienione zaskarżoną uchwałą naruszało interes prawny skarżących. Możliwy sposób zagospodarowania tej działki wynikający z postanowień zaskarżonej uchwały, nie ogranicza żadnych uprawnień skarżących wynikających z przepisów prawa i w żadnym zakresie nie kreuje w stosunku do nich prawnych ograniczeń. W tym konkretnym wypadku, można co najwyżej mówić o ich interesie faktycznym w kształtowaniu przeznaczenia tej działki, który to interes nie daje jednak podstaw do przyznania tym skarżącym prawa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Przedmiotowa uchwała nie wkracza bowiem w sferę uprawnień rzeczowych skarżących do określonej nieruchomości objętej uchwałą, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy skargi skarżących: G. D., J. D., J. D., Z. G. i R. D. podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt. 5a i § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisów odnośnie skarżących: J. D., R. D., Z. G., G. D. i K. S. orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego, o czym orzeczono jak w punkcie II sentencji postanowienia. W przypadku A. G. o zwrocie kwoty 300 (trzystu) złotych orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a., który stanowi, że opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w części postanowieniem sądu oraz różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie z urzędu na jej koszt. Jak wynika z akt sprawy, A. G. nie jest skarżącą i nie była wzywana do uiszczenia wpisu. Niezależnie od wpisu uiszczonego przez skarżącego Z. G. (k.62 a.s.) bez wezwania uiściła opłatę w wysokości 300 zł. (k.200 a.s.), która w związku z tym podlega zwrotowi na podstawie w/w przepisu, o czym orzeczono jak w punkcie III sentencji postanowienia.