II OW 112/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bytomia a Marszałkiem Województwa Śląskiego przez wskazanie organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy w sprawie. . UZASADNIENIE Wnioskiem z 17 lipca 2017 r. Prezydent Miasta Bytomia wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które zamierza prowadzić na terenie Bytomia spółka A. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka"). W uzasadnieniu Prezydent Miasta Bytomia wskazał, że Spółka planuje działalność, która polegać będzie na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych odpadami w ilości 226890 Mg, co uzasadnia właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm. – dalej jako “ustawa o odpadach"). Natomiast Marszałek Województwa Śląskiego uważa, że nie jest właściwy w sprawie, ponieważ "niecka obniżeniowa", którą ma zamiar wypełnić Spółka w ramach gospodarowania odpadami nie jest zapadliskiem ani wyrobiskiem, o którym stanowi powyższy przepis. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Bytomia jako organu właściwego w sprawie. W obszernym uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Śląskiego przedstawił definicję zapadliska górniczego wynikającą z art. 6 ust. 1 pkt 17 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo geologiczne i górnicze"). Ponadto wyjaśnił, że dla wyjaśnienia niezdefiniowanego prawnie pojęcia zapadliska konieczne jest sięgnięcie do rozumienia tego pojęcia przyjętego w publikacjach naukowych. W ocenie Marszałka Województwa Śląskiego, planowana do zagospodarowania niecka obniżeniowa jest przykładem deformacji ciągłej, a więc nie stanowi terenu niekorzystnie przekształconego. Oznacza to, że brak jest prawnej możliwości wypełnienia jej odpadami zgodnie z pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko Spółki, która w sposób jednoznaczny wniosła o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na potrzeby realizacja zadania pn. "Rekultywacja terenu niecki poeksploatacyjnej nr 3A w Bytomiu". Jednocześnie w treści wniosku Spółka powołała się między innymi na art. 43 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Stanowisko Marszałka Województwa Śląskiego opiera się zaś przede wszystkim na ocenie dopuszczalności rozpoznania wniosku zgodnie z intencją strony, a tego rodzaju rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie po wszczęciu postępowania przed właściwy w tej sprawie organ. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08). Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Spółka zamierza zrekultywować teren tzw. niecki poeksploatacyjnej, która, jak wynika z akt sprawy, powstała na skutek działania kopalni węgla kamiennego. Nie ulega także wątpliwości, że Spółka zamierza wypełnić nieckę odpadami w ilości przekraczającej 25 000 Mg, do której to ilości odwołuje się art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, Marszałek Województwa Śląskiego w sposób nieuzasadniony ogranicza zakres stosowania cytowanego przepisu przez przyjęcie zawężającej definicji "terenów niekorzystnie przekształconych". Przede wszystkim nieuzasadnione jest w tym przypadku sięganie do definicji przyjętej w ustawie Prawo geologiczne i górnicze. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 tej ustawy definiuje "wyrobisko górnicze" a nie "wyrobisko". Należy przyjąć, że nie są to pojęcia tożsame, ponieważ "wyrobisko górnicze" jest pojęciem węższym, zdefiniowanym na potrzeby prawa geologicznego i górniczego. Natomiast art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w powołanym przez Marszałka Województwa Śląskiego załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk). Również w tym przypadku brak jest wyraźnego odwołania do pojęcia "wyrobiska górniczego", a jednocześnie normodawca posłużył się katalogiem otwartym terenów niekorzystnie przekształconych posługując się kwantyfikatorem "takich jak". Ścisłe rozumienie pojęcie terenów niekorzystnie przekształconych proponowane przez Marszałka Województwa Śląskiego prowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia możliwości zagospodarowania terenów, które nie mieszczą się w wąskiej definicji zapadliska i wyrobiska, do której odwołuje się ten organ. Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek Województwa Śląskiego, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy w sprawie.