I ONP 6/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi A. B. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 144/16 o oddaleniu skargi A. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 144/16 oddalił skargę A. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A. B. (dalej: skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2017 r., I OSK 1940/16 oddalił skargę kasacyjną A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z 14 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 144/16 w sprawie ze skargi A. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Następnie skarżący wywiódł na podstawie art. 285a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 144/16 zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 285d i 285e § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 20 lipca 2017 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), zwanej dalej: "u.g.n." przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że dokonanie w operacie szacunkowym wyceny określonych działek gruntu, stanowiących jedynie część nieruchomości, i przyjęcie wartości tych działek, a nie wartości całej nieruchomości, prowadzi do ustalenia, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, uzasadniająca ustalenie opłaty adiacenckiej. Na podstawie art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazano, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 6 u.g.n., gdyż operat szacunkowy przyjęty za podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości został wykonany wyłącznie wobec niektórych działek gruntu, wchodzących w skład nieruchomości, nie zaś wobec całej nieruchomości, nie mógł więc być podstawą ustalenia, że wzrosła wartość całej nieruchomości. Na zasadzie art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. podniesiono, że wydanie zaskarżonego wyroku spowodowało wyrządzenie skarżącemu szkody w kwocie obejmującej 4136,81 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych. Na skutek wydania zaskarżonego wyroku została utrzymana w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] grudnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] listopada 2015 r., ustalająca A. B. i K. B. jako współwłaścicielom nieruchomości położonej w obrębie wsi I., gmina J., składającej się z działek o numerach geodezyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], powstałej wskutek podziału nieruchomości położonej w obrębie wsi I., gmina J., dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], składającej się przed podziałem z działek o numerach geodezyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], opłatę adiacencką w kwocie 6771,90 zł, której obowiązek uiszczenia włożył na współwłaścicieli w częściach równych, tj. w kwotach po 3385,95 zł. Ostatecznie skarżący uiścił opłatę adiacencką w kwocie 3864,81 zł, powiększonej o odsetki. Skarżący poniósł również koszty sądowe w kwocie 136 zł tytułem opłaty od skargi z 17 stycznia 2016 r. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] grudnia 2015 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz koszty sądowe w kwocie 136 zł tytułem opłaty od skargi kasacyjnej z 17 czerwca 2016 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, a także koszt zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych. Na zasadzie art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. wskazano, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe. W świetle wykładni systemowej wewnętrznej art. 285a § 1 i 2 p.p.s.a. zakresem normy zawartej w tym przepisie objęte są wszystkie prawomocne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, tzn. w świetle art. 285a p.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje zarówno względem tych orzeczeń, które w ogóle nie były zaskarżone skargą kasacyjną, jak i tych, które uprawomocniły się w wyniku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, o ile ich zmiana lub uchylenie w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe (za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018). Zaskarżony niniejszą skargą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 kwietnia 2016 r. uprawomocnił się wskutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2017 r., I OSK 1940/16. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające wzruszenie zaskarżonego wyroku w drodze innych środków prawnych, w tym w drodze wznowienia postępowania na zasadach przewidzianych w art. 270 i n. p.p.s.a. Stosownie do art. 285e §1 pkt 6 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 144/16 podlega odrzuceniu jako niespełniająca wymogu przewidzianego w art. 285a § 1 i 2 p.p.s.a. Skarga o stwierdzenie niezgodności jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, który pozwala kwestionować prawomocne orzeczenia sądu jako niezgodne z prawem. Jednak jej celem nie jest wzruszenie kwestionowanego orzeczenia, a jedynie uzyskanie prejudykatu w sprawie toczącej się przed sądem powszechnym o odszkodowanie. Wyrok NSA uwzględniający skargę stanowi, bowiem jedną z pozytywnych materialno-prawnych przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 612 – 613 oraz wyrok SN z 22 lipca 2010 r., I CNP 100/09). Zgodnie z art. 285a § 1 p.p.s.a., skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Skarga przysługuje także od prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zaskarżonego skargą kasacyjną, która następnie wyrokiem NSA została oddalona. W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadzono regulacji analogicznej do zawartej w art. 424¹ § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264 ze zm., dalej: "k.p.c."), który stanowi, że od wyroków sądu drugiej instancji, od których wniesiono skargę kasacyjną, oraz od orzeczeń Sądu Najwyższego skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie przysługuje. Natomiast art. 285a § 1 p.p.s.a. nie zawiera w tym zakresie wyłączeń. Z tego powodu wcześniejsze zaskarżenie wyroku WSA w Białymstoku z 14 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 144/16 skargą kasacyjną nie spowodowało niedopuszczalności wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (por. postanowienia NSA z 14 grudnia 2010 r., II FNP 3/10 oraz z 10 sierpnia 2011 r., II FNP 2/11). Nadto gdyby przyjąć, że zdanie 2 § 3 art. 285a p.p.s.a.: "orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi" odbiera stronom możliwość zaskarżania skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, od których skarga kasacyjna została przez NSA oddalona, to powodowałoby, że norma zawarta w art. 285a § 1 p.p.s.a. byłaby pusta (por. B. Dauter, R. Hauser, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, Materiały Szkoleniowe NSA, Warszawa 2010, s. 15), tzn. nie znajdowałby swojego zastosowania w takim zakresie, na który wskazuje wykładnia systemowa przepisów konstytuujących instytucję analizowanej skargi. Redakcja § 2 art. 285a p.p.s.a.: "skarga, o której mowa w § 1, przysługuje również w wyjątkowych przypadkach od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych" wskazuje, że sytuacja nieskorzystania przez strony z przysługujących im środków prawnych jest właśnie sytuacją nadzwyczajną, wyjątkiem od zasady, wyrażonej w art. 285a § 1 p.p.s.a., że wniesienie skargi jest możliwe także w sytuacji, gdy dane orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego było poddane kontroli NSA w trybie skargi kasacyjnej (w tej kwestii por. konkluzje w: D. Pawlicka-Błażejewska, M. Sarnowiec-Cisłak, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym – wybrane aspekty, "Przegląd Legislacyjny" 2012, nr 3, s. 38-41). Zatem, w świetle wykładni systemowej wewnętrznej art. 285a § 1 i 2 p.p.s.a. zakresem normy zawartej w tym przepisie objęte są wszystkie prawomocne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, tzn. w świetle art. 285a p.p.s.a. skarga o stwierdzenie niegodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje zarówno względem tych orzeczeń, które w ogóle nie były zaskarżone skargą kasacyjną, jak i tych, które uprawomocniły się w wyniku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, o ile ich zmiana lub uchylenie w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Ostatnia część powyższej konkluzji przesądza o niedopuszczalności rozpoznawanej skargi. Jednym z wymogów skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest na mocy art. 285a § 1 w związku z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a wykazanie, że jego wzruszenie w drodze innych środków prawnych "nie było możliwe". Tymi środkami mogą być zarówno zwykłe środki odwoławcze, jak i nadzwyczajne środki prawne. Skarżący w rozpatrywanej sprawie skorzystał ze swoich uprawnień procesowych i wniósł skargę kasacyjną do NSA od wyroku WSA w Białymstoku z 14 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 144/16, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 28 lutego 2017 r., I OSK 1940/16. W konsekwencji na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżącemu od kwestionowanego na obecnym etapie postępowania wyroku WSA w Białymstoku przysługiwała skarga kasacyjna, co więcej strona skorzystała z możliwości jej złożenia, a Naczelny Sąd Administracyjny analizując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przy uwzględnieniu unormowania z art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjął, że brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia tego orzeczenia. Stąd skarga Skarżącego o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku, wbrew wymaganiom art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a., pozbawiona jest wykazania, że wzruszenie w drodze innych środków prawnych "nie było możliwe". Należy zwrócić uwagę, że zarówno w art. 285a § 1 in fine, jak i art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a., ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "i") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia – na wnoszącym ciąży obowiązek wykazania, że wzruszenie skarżonego orzeczenia (1) nie było i (2) nie jest możliwe przy pomocy innych środków prawnych. Nieprzysługiwanie skarżącemu na obecnym etapie postępowania innych środków, mogących doprowadzić do zmiany lub uchylenia zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku, nie zmienia okoliczność, że w przeszłości taka możliwość istniała poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, ponadto Skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) z niej skorzystała, ale w sposób nieudolny. Tym samym rozpoznawana skarga jest niedopuszczalna jako niespełniająca wymogu z ww. przepisów p.p.s.a. Odmienne stanowisko doprowadziłoby do ponownej kontroli wyroku NSA z 28 lutego 2017 r., I OSK 1940/16, co jest niedopuszczalne ze względu na konstrukcję rozpoznawanej skargi (Skarżący zaskarżył ww. wyrok WSA w Białymstoku) oraz treść art. 285a § 3 p.p.s.a., w myśl, którego "Od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem, gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. (...)". Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie może zastępować, wyprzedzać ani uzupełniać skargi kasacyjnej, kierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu zainicjowanym skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, od którego skargę kasacyjną oddalono, dokonywałby po raz kolejny kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji, którego zgodność z prawem Naczelny Sąd Administracyjny już badał w ramach postępowania kasacyjnego (por. postanowienie NSA z 6 września 2012 r., I FNP 8/12). W tej sytuacji należy przyjąć, że złożona w sprawie skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest – wobec dokonanej wyżej wykładni art. 285a § 1 p.p.s.a. (który był podstawą złożenia tej skargi) w związku z § 3 tego artykułu – niedopuszczalna, z uwagi na to, że w rzeczywistości zmiana lub uchylenie kwestionowanego wyroku WSA w Białymstoku była możliwa, a wyrok ten był już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pod względem jego zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi również wyjątek wskazany w art. 285a § 2 p.p.s.a., zgodnie, z którym skarga przysługuje także w wyjątkowych przypadkach od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, chyba, że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych. Wprawdzie skarżący skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku oparł na art. 285a § 1 p.p.s.a., lecz mimo to należy zauważyć, że w uzasadnieniu swej skargi nie powołuje się na konstytucyjne zasady: praworządności – art. 7 Konstytucji RP – czy równości wobec prawa – art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Przeciwnie jako podstawę skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 20 lipca 2017 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Są to zarzuty skupiające się na rzekomych błędnych ustaleniach stanu faktycznego sprawy, co było podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i do czego również odniósł się Sąd I instancji. Podstawą skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mogą być te same co do swej istoty zarzuty, które były już formułowane w skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji i były przedmiotem rozpoznania przez Sąd Wojewódzki, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. W odniesieniu do art. 285a § 2 p.p.s.a. trafny jest pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy na podstawie analogicznie sformułowanego art. 424¹ § 2 k.p.c., że wskazane wyjątkowe przypadki odnoszą się do przyczyn nieskorzystania przez stronę z przysługujących jej środków zaskarżenia. Przyczyny te muszą być wyjątkowe w znaczeniu obiektywnym, co oznacza, że chodzi o wyjątkowe okoliczności obiektywnie uniemożliwiające stronie wniesienie środka zaskarżenia, a nie o okoliczności subiektywne, wynikające z woli lub zaniedbań strony. Na stronie ciąży obowiązek wykazania, że nieskorzystanie z przysługujących środków zaskarżenia nastąpiło z przyczyn mających charakter siły wyższej (por. wyrok SN z 19 sierpnia 2010 r., I CNP 5/10; pogląd ten został zaaprobowany także w postanowieniu NSA z 10 sierpnia 2011 r., II FNP 2/11). Tym samym należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się wskazane przesłanki, bowiem skarżący nie wykazał żadnych szczególnych okoliczności, które nie pozwoliły na skorzystanie z przysługujących środków prawnych, w postaci sformułowania zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej w sposób adekwatny do kwestionowanych twierdzeń interpretacyjnych i dowodowych WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 14 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 144/16. Podsumowując powyższe rozważania, należało uznać, że nie zaistniały okoliczności określone w hipotezie normy prawnej wyprowadzonej z art. 285a § 1 i 2 p.p.s.a. Stąd na podstawie art. 285h § 2 p.p.s.a., skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia należało odrzucić, jak orzeczono w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 i art. 285l p.p.s.a.