II GSK 398/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 667/17 w sprawie ze skargi J.T. i D.T. – wspólników spółki cywilnej [A.] s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 667/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. T. i D. T., wspólników spółki cywilnej S. M. B. i O. "T." s.c., na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Podczas kontroli drogowej przeprowadzonej 7 października 2016 r. w R. na drodze krajowej nr [...] R. Z. – kierujący zespołem pojazdów składającym się z pojazdu marki MAN nr rej. [...] i przyczepy marki SAM nr rej. [...] – okazał dokument przewozowy nr [...] z [...] października 2016 r. wystawiony na odbiorcę materiałów budowlanych M. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą F.H.U. "T.-I" M. T. oraz wypis nr [...] z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wydany dla przedsiębiorcy D. T.. D. T. i J. T. wyjaśnili, że do naruszenia doszło na skutek pomyłki przedsiębiorstwa R. Sp. z o.o., a więc na skutek okoliczności, na które nie mieli wpływu. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na D. T. i J. T. (dalej "skarżący") karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ wskazał, że z dokumentu przewozowego jednoznacznie wynika, że materiały budowlane były przeznaczone dla M. T. i stanowiły jego własność, zatem przewóz wykonywany w imieniu skarżących nie był przewozem drogowym na potrzeby własne, w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (aktualnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; dalej "u.t.d."), ponieważ przewożone materiały były własnością innego niż skarżący przedsiębiorcy. W konsekwencji, zdaniem organu, skarżący wykonywali krajowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy, uregulowany w art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. Organ stwierdził, że skarżący posiadają tylko zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne (J. T. – nr [...], D. T. – nr [...]), natomiast nie posiadają licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W przypadku gdy przedsiębiorcy prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, każdy z nich powinien posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego. W takiej sytuacji zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł na każdą ze stron i ograniczenie jej wysokości do 10.000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji zgodnie z art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Organ uznał ponadto, że materiały budowlane przewożone w dniu kontroli na podstawie dokumentu przewozowego nr [...] były własnością M. T., co potwierdza faktura VAT korekta nr [...] i dokument WZ – zwrot [...]. Wynika z nich, że ww. materiały budowlane zostały zakupione przez M. T., a potwierdzeniem tego zakupu była faktura VAT nr [...] wystawiona przez sprzedawcę w dniu ich odbioru i przewozu. Natomiast dokonanie 12 października 2016 r. korekty dokumentu WZ i faktury dot. tych materiałów nie świadczy o pomyłce sprzedawcy w wypełnieniu tych dokumentów. Organ uznał, że dokumenty te zostały prawidłowo wypełnione przez sprzedawcę, a ich korekta nastąpiła na życzenie stron kilka dni po przeprowadzonej kontroli drogowej. Zatem dokumenty te nie mogą stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd zaakceptował ocenę dowodów dokonaną przez organ odwoławczy i uznał, że jest ona zgodna z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania. Przedsiębiorca, który dokonuje zakupu materiałów, ma świadomość zamówienia, co do czego nie można mieć wątpliwości w sprawie w związku ze zgromadzonymi dokumentami – WZ i fakturą wystawioną M. T.. Skarżący w dniu kontroli wiedzieli, jak został wypełniony dokument WZ, a więc gdyby był błędne wypełniony, dokonaliby jego sprostowania natychmiast po kontroli, a nie kilka dni później. Późniejsze działania odnośnie do korekty faktury słusznie uznano za niewiarygodne. W konsekwencji WSA uznał, że przewóz drogowy wykonywany w imieniu stron nie był przewozem drogowym na potrzeby własne, ponieważ przewożone materiały budowlane były – zgodnie z przedstawionym dokumentem WZ – własnością przedsiębiorcy prowadzącego własną firmę, a mającego siedzibę pod tym samym adresem, pod którym skarżący prowadzą swoją działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu, organy nie naruszyły przepisów art. 6, 7, 9, 10 § 1 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."). Prawidłowo ustaliły stan faktyczny, opierając swoje rozstrzygnięcie o zgromadzony materiał dowodowy, tj. protokół kontroli, protokół przesłuchania świadka, pisma składane przez samych skarżących i inne dokumenty sprzedawcy. Organy odniosły się do twierdzeń skarżących i uzasadniły swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Dowody znajdujące się w aktach sprawy wskazywały w sposób niebudzący wątpliwości na te elementy stanu faktycznego, które były konieczne do podjęcia rozstrzygnięcia. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli J. T. i D. T.. J. T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie: 1) prawa procesowego: a) art. 145 §1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do orzeczenia kasacyjnego, podczas gdy przyjęte bez zastrzeżeń przez sąd administracyjny ustalenia organów administracji w zakresie materiału dowodowego w sprawie, pomijają szereg okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, naruszając tym samym podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym w tym zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania przez organy administracji i organy sądowej kontroli nad administracją, zaufania do władz publicznych oraz zasadę wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego. b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi, pomimo wskazanych naruszeń prawa procesowego oraz prawa materialnego. c) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak dokonania przez sąd administracyjny rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego, odnoszącego się do kwestii wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, co doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego stanu sprawy oraz niewłaściwej oceny prawnej okoliczności stanowiących podstawę orzeczenia. 2) prawa materialnego: a) art. 87 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1, 2, 6 u.t.d., oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez jego wadliwe zastosowanie i dokonanie subsumpcji całego stanu faktycznego niniejszej sprawy do rzeczonych przepisów, podczas gdy okoliczności sprawy jednoznacznie spełniają dyspozycje art. 87 ust. 3 w związku z art. 92 ust. 3, 4 u.t.d. oraz lp. 2 załącznika nr 2 do u.t.d., b) art. 87 ust. 1 i ust 3 w związku z art. 92 ust.3, 4 u.t.d. oraz lp. 2 załącznika nr 2 do u.t.d., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. D. T. również wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku, jednak została ona odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 398/18, ponieważ nie złożył on wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu, a więc nie rozpoczął bieg do wniesienia tego środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna J. T. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3 poz. 39; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna z tych sytuacji nie zaistniała na gruncie niniejszej sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd ocenił bowiem ustalony przez organy stan faktyczny, a uzasadnienie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się Sąd, oddalając skargę. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w "braku dokonania przez Sąd I instancji rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego, odnoszącego się do kwestii wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, co doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego stanu sprawy oraz niewłaściwej oceny prawnej okoliczności stanowiących podstawę orzeczenia". Oznacza to, że skarżąca pragnie podważyć przyjęty przez Sąd stan faktyczny, czego jednak nie można dokonać przez postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § p.p.s.a. Skoro więc uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem i pozwala na poznanie motywów Sądu I instancji, to należało uznać omawiany zarzut za niezasadny. Następnie NSA zbadał zarzut oznaczony jako 1a) w petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do orzeczenia kasacyjnego, podczas gdy przyjęte bez zastrzeżeń przez sąd administracyjny ustalenia organów administracji w zakresie materiału dowodowego w sprawie pomijają szereg okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, naruszając tym samym podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym w tym zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania przez organy administracji i organy sądowej kontroli nad administracją, zaufania do władz publicznych oraz zasadę wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem jej autora Sąd I instancji, w ślad za organami, nie uwzględnił tego, że w dniu kontroli doszło do wydania błędnie zaadresowanych dokumentów – dokumentu WZ i faktury, w których jako odbiorca wskazany został M. T., a nie D. T. i J. T. – wspólnicy spółki cywilnej S. M. B. i O. "T." s.c. Odbiorca przewożonych towarów został wskazany poprawnie w wyniku korekty tych dokumentów, dokonanej 12 października 2016 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma racji skarżąca, że Sąd I instancji pominął powyższe okoliczności w toku rozpoznawania sprawy. Zarówno bowiem WSA, jak i organy, wzięły pod uwagę to, że w wyniku korekty dokumentu WZ i faktury doszło do zmiany podmiotu wskazanego jako nabywca przewożonego w chwili kontroli ładunku. Nie wyciągnęły jednak z tej zmiany takich wniosków, jakich oczekiwałaby skarżąca. Sąd, po przeanalizowaniu zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów, uznał, że korekta adresata ww. dokumentów nie świadczy o tym, że przewożony towar należał do J. T. i D. T.. Wręcz przeciwnie – zdaniem Sądu, czas, który upłynął od wydania towarów i dnia kontroli do dnia dokonania korekty odbiorcy świadczy o tym, że korekta faktury i dokumentu WZ była niewiarygodna. Okoliczność zaś, że ze zgromadzonego materiału dowodowego zostały wywiedzione inne wnioski niż oczekiwałaby tego skarżąca, nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania i błędnego ustalenia stanu faktycznego. Sąd I instancji słusznie bowiem ocenił, że został zebrany cały materiał dowodowy, w tym dokumenty okazane podczas kontroli i te, które zostały skorygowane 12 października 2016 r. Następnie zaś, przeanalizował te dokumenty i stwierdził, że potwierdzają one prawidłowość wydanej przez organ decyzji. Omawiany zarzut okazał się niezasadny. Wobec tego, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie podważyła stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji publicznej i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, tj. tego, że w dniu przejazdu kierowca pojazdu, zatrudniony przez J. T. i D. T., dokonywał przewozu towarów do nich nienależących, nie posiadając przy tym zezwolenia na zarobkowy przewóz towarów. Nie było więc podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro bowiem pracownik skarżących dokonywał przewozu towarów nienależących do nich, to nie można było uznać, że był to przewóz na potrzeby własne, w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.t.d. Tym samym skarżący powinni byli legitymować się zezwoleniem na wykonywanie zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, którego bezspornie nie posiadali. Wobec tego zasadnie Sąd I instancji zaakceptował nałożenie kary pieniężnej na skarżących na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ww. opisanego stanu faktycznego nie można zakwalifikować jako naruszenia art. 92 ust. 3 u.t.d. Przede wszystkim bowiem przepis ten odnosi się do "przewoźnika", czyli podmiotu wykonującego zawodowo przewóz rzeczy lub osób, a podmiotem takim nie była skarżąca ani jej wspólnik. Ponadto, w zaistniałym stanie faktycznym kierowca wykonywał przewóz towarów nienależących do skarżących. Nie ma racji skarżąca, że kierowca jedynie nie miał wymaganego dokumentu podczas wykonywania przewozu drogowego. Niewątpliwie natomiast skarżąca i jej wspólnik byli "podmiotem wykonującym przewóz drogowy" w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d. w tym znaczeniu, że sporny przewóz był wykonywany w ich imieniu, w ramach prowadzonego przez nich przedsiębiorstwa i przez ich pracownika. W konsekwencji zasadnie nałożono na J. T. i D. T., jako wspólników spółki cywilnej, karę pieniężną określoną w art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., ograniczoną do wysokości określonej w art. 92a ust. 2 u.t.d. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że przepis ten, obok przepisów art. 145-150 i art. 151a p.p.s.a., należy do tzw. przepisów wynikowych i warunkiem jego zastosowania jest stwierdzenie przez sąd, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki przepis z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. W konsekwencji, niesformułowanie w ten sposób zarzutu oznacza jego nieskuteczność w rozpoznawanej sprawie (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, z 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12, z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1298/14). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z poz. 1805 ze zm.). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem I instancji, wziął udział w rozprawie.