I OSK 132/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 86/06 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup leków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zup leków. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania M. P. od w/w decyzji, - działając na podstawie art. 2, art. 7, art. 8, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], którą Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie przyznał zasiłek celowy specjalny wnioskodawcy – M. P. w wysokości [...] złotych na leki. Organ odwoławczy wskazał stan faktyczny sprawy, a następnie powołał przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomoc społecznej, w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, w szczególności na wymienione w przepisie cele. Kolegium podkreśliło także, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy podstawowym kryterium stanowiącym podstawę do ustalenia prawa do świadczenia w postaci zasiłku celowego stanowi kryterium dochodowe. Prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania bądź nie przekraczają ustawowego kryterium dochodowego, oraz w razie zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności, o których mowa w art. 7 pkt 2-15 ustawy. Organ II instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Kryterium dochodowe, uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej nie jest w rozpatrywanej sytuacji spełnione, ponieważ uzyskiwany z tytułu zasiłku dla bezrobotnych dochód wynosi [...]zł i przekracza kryterium ustawowe, wynoszące 461 zł. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej tego kryterium. Przesłanką uprawniającą do otrzymania świadczeń jest zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2- 15. Okolicznościami tymi między innymi są ubóstwo, bezrobocie, bezdomność, długotrwała lub ciężka choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. Kolegium podkreśliło, iż w jego ocenie, skarżący spełnia niektóre z tych kryteriów, znajduje się bowiem w trudnej sytuacji materialnej, jest bezrobotny. Jednocześnie organ podkreślił, iż decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego, polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z prawnie dopuszczalnych prawnie, równowartościowych rozwiązań, po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny. W rozstrzyganym przypadku organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek strony i przyznał świadczenie w wysokości [...] zł w trybie wskazanego art. 41 pkt 1 ustawy. Należy podkreślić, że wyznacznikami przyznania i ustalenia wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Organ wskazał, iż w jego ocenie decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W świetle oceny całokształtu stanu faktycznego na dzień wydania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji decyzję należy uznać za prawidłową, tym bardziej, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika dokładnie, jakie wydatku skarżący poniósł z tytułu zakupu leków. Organ odwoławczy wskazał także, iż M. P. objęty był stałą pomocą, nie można zatem stwierdzić, by organ pierwszej instancji nie realizował swoich statutowych możliwościach, podkreślając, iż skarżącemu przysługuje prawo do składania kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie skargę złożył M. P. Skarżący podkreślił swoją niezawinioną krytyczną sytuację zdrowotną, niemożliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, stanowiącą zagrożenie dla jego życia i zdrowia, a także niebezpieczeństwo eksmisji z mieszkania. Ponadto M. P. podkreślił, iż swoją dramatyczną sytuację udokumentował w sposób wyczerpujący. Podkreślił również fakt zadłużenia z tytułu zaległości czynszowych. Nadto skarżący podkreślił, iż nie posiadając żadnego alternatywnego źródła utrzymania, świadczenia z pomocy społecznej są mu niezbędne. Wydawane w jego sprawach decyzje zawierają sprzeczne uzasadnienia, z których, w zależności od okoliczności, organy stwierdzają, iż spełnia on warunki otrzymania określonego świadczenia w postaci zasiłku celowego lub też tych warunków nie spełnia. Takie działanie, w ocenie skarżącego, stanowi odmowę prawa do leczenia, ponieważ dopuszcza do zagrożenia jego życia i zdrowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, zważył co następuje: Sąd wskazał, iż mając na uwadze stwierdzony stan faktyczny, jak również zgromadzony w sprawie materiał , zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezzasadne. Sąd podkreślił, iż organy obu instancji uczyniły zadość przepisom ustawy – kodeks postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wszystkim stronom postępowania zapewniono czynny udział w postępowaniu stosownie do przepisu art. 10 k.p.a., zaś przeprowadzone postępowanie odpowiada przepisom art. 7 i art, 77 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów, co więcej odpowiada zasadom logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Przepisy proceduralne zapewniają organowi prowadzącemu postępowanie możliwość badania sprawy (stanu faktycznego) i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zasada swobodnej oceny dowodów jest ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. Dokonując swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej winien mieć na uwadze, że czynność ta winna znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest więc wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji, a także ewentualne wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ ten odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, jeżeli organ administracji w uzasadnieniu faktycznym powoła się na pewne okoliczności, to musza one wynikać ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego i musza mieć w nim swoje umocowanie. Odnosząc się do oceny ustalonego stanu faktycznego, Sąd wskazał, iż organy prawidłowo ustaliły, że skarżący przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej, co z kolei powoduje, iż w odniesieniu do niego nie zachodzi przypadek obligatoryjnego przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Natomiast odnosząc się do treści przepisu art. 41 pkt i ustawy, określającego przesłanki przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego, Sąd wskazał, iż należy mieć na uwadze, że przyznanie zasiłku na tej podstawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organów administracji. W ramach uznania administracyjnego organy decydują, biorąc pod uwagę zarówno sytuację osoby wnioskującej jak i własne możliwości finansowe, czy i w jakim zakresie powinien zostać przyznany specjalny zasiłek celowy. Jeżeli postępowanie poprzedzające wydanie decyzji było prowadzone w sposób prawidłowy, a motywy orzeczenia zostały wyjaśnione w uzasadnieniu, to nie jest rzeczą sądu administracyjnego kwestionowanie rozstrzygnięcia podjętego w ramach tego uznania. Nadto Sąd wskazał, iż organy pomocy społecznej słusznie wskazały w swoich decyzjach, że świadczenia wypłacane w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej. Niewątpliwym w niniejszej sprawie jest w ocenie sądu I instancji, iż sytuacja skarżącego - tak zdrowotna jak i materialna - jest ciężka. Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji jest jednakże fakt, że skarżący otrzymywał już wielokrotnie pomoc finansową w postaci zasiłków celowych na inne potrzeby. Organy pomocy społecznej mają obowiązek w taki sposób gospodarować posiadanymi środkami, aby były w stanie pomóc wszystkim potrzebującym, tym zwłaszcza wobec których z uwagi na kryterium dochodowe udzielenie pomocy jest obligatoryjne. Organy dały temu wyraz w uzasadnieniach rozstrzygnięć, akcentując, iż udzielona pomoc musi być adekwatna również w relacji do posiadanych przez pomoc społeczną zasobów. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P.. Skargę kasacyjną wniósł M. P., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok z dnia 2 października 2007 r. w całości na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa. W skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej przez nie udzielenie skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor wskazał, iż przyznano skarżącemu decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 roku (znak [...]) zasiłek celowy specjalny na zakup leków w kwocie [...] zł (siedemdziesiąt złotych). W odwołaniu od w/w decyzji, skarżący wskazał na swoją ciężką sytuację socjalno-bytowa - co jest okolicznością bezsporną w mniejszej sprawie. Skarżący ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności i częściową niezdolność do pracy, pozostaje on w stałym leczeniu. W związku z powyższym żyje w skrajnym ubóstwie i nędzy, nie będąc w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych i wykupić niezbędnych leków, zaś jego zadłużenie czynszowe stale wzrasta - które to okoliczności zmuszają go do zaciągania pożyczek. W tej sytuacji według autora skargi kasacyjnej "...kwota [...] zł ma się nijak do ponoszonych przez niego wydatków". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku utrzymało jednak w mocy zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając zarzuty i argumenty zawarte w dotychczasowych pismach złożonych w postępowaniach przed organami I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2007 roku będącym przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej oddalił skargę. Mając na uwadze powyższe w ocenie skarżącego należy uznać, że zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej - poprzez nieudzielenie skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy (czyli bezspornie ciężkiej sytuacji socjalno-bytowej i zdrowotnej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z.1, poz. 10, z dnia 20 września 2005 r., I OSK 794/05, niepubl. z dnia 20 października 2005 r., I OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 oraz z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461). Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi ani wnioskować, na czym strona opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Sąd nie może też zastępować stron i samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać lub w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, wskazać na czym polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz jaka powinna być wykładnia lub jaki inny przepis powinien zostać zastosowany. W orzecznictwie przyjmuje się, że przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy kasacji poprzez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) – zostały naruszone, na czym naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r. sygn. II OSK 403/05 LEX nr 196461). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada w pełni wskazanym wymogom. Powołano w niej bowiem jako podstawę kasacji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 i 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 ze zm.) przez ich błędne zastosowanie polegające na nieudzielaniu skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności, to jest jego ciężkiej sytuacji bytowej i materialnej. Wymienione przepisy posiadają jednak rozbudowaną strukturę wewnętrzną. Art. 3 cytowanej ustawy dzieli się na 4 ustępy, zaś art. 7 na 15 punktów. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Podniesione zarzuty nie mogły więc być merytorycznie rozpoznane. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że wbrew sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez "nieudzielanie skarżącemu pomocy społecznej". Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowego przesądza o tym, że sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito, tak więc nie orzeka o przyznaniu bądź nieprzyznaniu spornego świadczenia. Wyrazem kontroli dokonywanej przez Sąd jest ewentualne uwzględnienie skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności, bądź oddalenie skargi, jako niezasadnej. Mając powyższe na względzie należało uznać, że przedstawiona w skardze podstawa kasacyjna została wadliwie skonstruowana, przez co niemożliwe było merytoryczne odniesienie się do zarzucanego błędnego zastosowania prawa materialnego tj. tzw. błędu w subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do hipotezy określonej normy prawnej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. ----------------------- 1