I OW 126/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Lidzbarka a Wójtem Gminy D. w przedmiocie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego J.K. należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego postanawia: wskazać Wójta Gminy D. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Burmistrz L. reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Wójtem Gminy D. reprezentowanym przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w przedmiocie wskazania organu właściwego dłużnika alimentacyjnego – J.K. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 29 października 2009 r. do MOPS w L. wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córkę P.K. na okres świadczeniowy 2009/2010. W związku z powyższym, Burmistrz L. jako organ właściwy wierzyciela w dniu 18 listopada 2009 r. wydał decyzję przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. Następnie Burmistrz L. jako organ właściwy wierzyciela, po zakończeniu okresu świadczeniowego decyzją z dnia 14 stycznia 2010 r. Nr [...] orzekł w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego – J.K. należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którą w dniu 14 stycznia 2010 r. przekazał do Wójta Gminy w D. Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. [...] uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy i przekazał dokumenty dotyczące dłużnika alimentacyjnego – J.K. Burmistrzowi L., do załatwienia według właściwości. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że J.K. przebywa na terenie gminy Dąbrówno w Domu Odzyskanych dla Życia "Markot" w M. bez możliwości pozostania na stałe oraz zameldowania na pobyt stały. Natomiast, w ocenie Burmistrza L. powyższe okoliczności oraz treść art. 25 Kodeksu cywilnego uprawniają do uznania, że organem właściwym dłużnika alimentacyjnego – J.K. jest Wójt Gminy D. Wójt Gminy D. w odpowiedzi na wniosek wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organem właściwym dłużnika jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. W związku z powyższym stwierdził, że J.K. nie mieszka na terenie gminy D. Wprawdzie od 3 lat przebywa on w Domu Odzyskanych dla Życia "Markot" w M., lecz jego pobyt w tej placówce, spowodowany jest inwalidztwem oraz brakiem jakiegokolwiek innego lokalu mieszkalnego, a miejsce to traktuje jako chwilowy "azyl". Nie zamierza tu pozostać na stałe i nie wiąże z tym miejscem swojej przyszłości. Ponadto oświadczył on, że zamierza ubiegać się o lokal socjalny w Gminie L. właściwej ze względu na jego ostatnie stałe miejsce zameldowania bądź starać się o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej. Wskazując na powyższe, Wójt Gminy D. odwołując się do treści art. 25 K.c. wywiódł, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przy czym, wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Zamiar taki powinien wynikać z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości, a ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o zobiektywizowane kryteria. Ponadto wyjaśnił, że w Domu Odzyskanych Dla Życia "Markot" w M. przebywa jednocześnie około 200 osób, w tym kilkanaście zameldowanych na pobyt czasowy. Natomiast żadna z tych osób nie posiada stałego meldunku. Poza tym, w ciągu roku przebywa tu średnio około 300 osób, lecz większość z nich spędza tam wyłącznie okres jesienno-zimowy. Podkreślił, że J.K. i przebywa w w/w placówce od 6 lipca 2007 r., jednakże z jego oświadczeń i wypowiedzi wynika, że Gmina L. jako właściwa ze względu na ostanie jego miejsce zameldowania nie dołożyła starań, aby zapewnić mu lokal adekwatny do stanu jego zdrowia oraz pomóc w usamodzielnieniu się. Jednocześnie wskazał, że OPS w L. nie ma faktycznie fizycznej możliwości do podjęcia działań wobec dłużnika alimentacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór w rozpoznawanej sprawie jest negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Burmistrzem L., a Wójtem Gminy D. i dotyczy ustalenia organu właściwego dłużnika alimentacyjnego – J.K. Przystępując do rozpoznania przedmiotowego wniosku podać należy, iż stosownie do treści art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.), organem właściwym dłużnika jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Spór o właściwość może mieć miejsce, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji sprawy administracyjnej, w formie decyzji administracyjnej, bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OW 98/09, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 552378; postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 578595). W niniejszej sprawie należy zatem ocenić, czy działania organu właściwego dłużnika są formą załatwienia sprawy podlegająca kontroli sądu administracyjnego. Działania te wskazane są w przepisach art. 4 i art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z art. 4 ust.1 tej ustawy, po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w art. 3 ust.5, organ właściwy dłużnika przeprowadza wywiad alimentacyjny, w celu ustalenia sytuacji dłużnika oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, odbiera od dłużnika oświadczenie majątkowe oraz informuje dłużnika o przekazaniu do biura informacji gospodarczej o zobowiązaniach dłużnika alimentacyjnego. W myśl art. 4 ust.2, dłużnik składa oświadczenie majątkowe pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Nadto, według art. 5 ust.2 omawianej ustawy, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika: 1) zobowiązuje dłużnika alimentacyjnego do zarejestrowania się jako bezrobotny albo poszukujący pracy, w przypadku braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny; 2) informuje właściwy powiatowy urząd pracy o potrzebie aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego. Wreszcie, w przypadkach określonych w art. 5 ust.3 pkt 1-3 ustawy, organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane przez organ właściwy dłużnika wobec dłużnika alimentacyjnego mają charakter władczy. Niedostosowanie się dłużnika do tych czynności może wywołać dla niego niekorzystne skutki: odpowiedzialność karną za składanie fałszywych zeznań, odpowiedzialność karną za przestępstwo określone w art. 209 § 1 K.k., zatrzymanie prawa jazdy. Czynności zobowiązujące dłużnika dotyczą obowiązku alimentacyjnego wynikającego z przepisu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Działania organu właściwego dłużnika alimentacyjnego podejmowane wobec dłużnika alimentacyjnego są indywidualnymi, władczymi czynnościami o charakterze publicznoprawnym. Są to więc czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, ONSA i wsa 2006/4/97). Niezależnie od tego, z mocy art. 30 ust.1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust.1 pkt 1, 2 i 4. Umorzenie to, w myśl art. 30 ust.3, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek został zatem złożony w sprawie sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. Zasady ustalania właściwości miejscowej organów administracji publicznej określają przepisy art. 21 § 1 i 2 K.p.a. Przepisy zawarte w ustawach materialnych mogą wprowadzać odmienne reguły ustalania właściwości miejscowej lub regulować pewne odstępstwa od zasad ustalania właściwości miejscowej (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 156). Przepis art. 2 pkt 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym dłużnika – oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt I OW 75/06, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 362465). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. J.K. nie jest nigdzie zameldowany. Miejscem jego ostatniego zameldowania był L., skąd został wymeldowany w 1993 r. Natomiast od 2007 r. przebywa w Domu Odzyskanych dla Życia "Markot" w M. Jego pobyt w tym miejscu ma charakter tymczasowy i nie łączy się z zamiarem stałego pobytu. W tym zakresie, jakkolwiek ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera unormowania takiego jak art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.), skład orzekający podziela ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w postanowieniu z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OW 5/10, według której J.K. i nie przebywa w Domu Odzyskanych dla Życia "Markot" w M. z zamiarem stałego pobytu. Skoro zaś dłużnik alimentacyjny nie ma miejsca zamieszkania, to właściwości organu nie można ustalić w oparciu o art. 2 pkt 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ustawa ta nie zawiera uregulowań pozwalających ustalić organ właściwy dłużnika, w razie braku miejsca zamieszkania dłużnika. W tej sytuacji zastosowanie znajdują normy ogólne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uregulowania zawarte w ustawach materialnoprawnych wyłączają bowiem stosowanie przepisów art. 21 K.p.a. tylko w takim zakresie, w jakim wprowadzają odmienne reguły ustalania właściwości miejscowej organu (por. B. Adamiak, op. cit. s. 156; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", LEX 2010, teza 5 do art. 21). Przepis art. 2 pkt 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, że właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, a nie strony, jak stanowi 21 § 1 pkt 3 K.p.a. Regulacja ta jest jedyną odmiennością ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w zakresie ustalania właściwości miejscowej organu właściwego dłużnika, w stosunku do norm art. 21 § 1 i 2 K.p.a. W konsekwencji, na mocy art. 2 pkt 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a., właściwość miejscową organu właściwego dłużnika należy ustalić według miejsca pobytu dłużnika alimentacyjnego. Niewątpliwie miejscem pobytu dłużnika alimentacyjnego J.K. jest M. W tej sytuacji, jako organ właściwy dłużnika alimentacyjnego należy wskazać Wójta Gminy D. Wykładnię systemową przepisu art. 2 pkt 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wzmacnia wykładnia celowościowa. Jak już wyżej wskazano, działania organu właściwego dłużnika polegają głównie na zobowiązaniu dłużnika alimentacyjnego do zarejestrowania się jako bezrobotny albo jako poszukujący pracy (art. 5 ust.2 pkt 1) i na poinformowaniu właściwego urzędu pracy o potrzebie aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego oraz kontroli realizacji zobowiązania przez dłużnika, a co za tym idzie także inicjowaniu postępowań sankcjonujących brak podporządkowania się dłużnika zobowiązaniu z zakresu aktywizacji zawodowej (art. 5 ust.2 pkt 2 i ust.3). Zauważyć w związku z tym należy, że w myśl § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262, poz.2607 ze zm.), bezrobotny zgłasza się, w celu dokonania rejestracji, do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego, a jeżeli nie jest zameldowany – do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa. W braku zameldowania na pobyt stały, o właściwości miejscowej powiatowego urzędu pracy decyduje miejsce, w którym bezrobotny jest zameldowany na pobyt czasowy, a w braku nawet meldunku czasowego miejsce rzeczywistego pobytu nie potwierdzone żadnym meldunkiem. Zatem w sytuacji dłużnika alimentacyjnego niemajacego stałego miejsca zamieszkania, organem właściwym dłużnika będzie wójt gminy na terenie której przebywa, a właściwym powiatowym urzędem pracy będzie powiatowy urząd pracy z tego powiatu, na którego terenie dłużnik alimentacyjny przebywa. Tak ustalona właściwość miejscowa organu właściwego dłużnika, umożliwia skuteczną współpracę organu właściwego dłużnika z właściwym powiatowym urzędem pracy w zakresie obowiązków, określonych w art. 5 ust.2 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stwarza to większe szanse na osiągnięcie celu działań obu organów, jakim jest aktywizacja zawodowa dłużnika alimentacyjnego, osiąganie przezeń dochodów oraz wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego wobec osób uprawnionych i zwrot przez dłużnika należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.