II OSK 263/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 323/16 w sprawie ze skargi E. K. i K. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 323/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. K. i K. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Starosta Koniński wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia E. K. i K. L. z dnia [...] marca 2014 r., dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych, obejmujących budowę ogrodzenia murowanego o wysokości 1,65 m na działce położnej w obrębie Ślesin, gmina Ślesin, oznaczonej nr ewidencyjnym [...], w odległości 5 m od granicy z działką Jeziora Ślesińskiego. Budowa przedmiotowego ogrodzenia naruszała bowiem ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ślesin uchwalonego przez Radę Miejską Gminy Ślesin uchwałą Nr 287/XXXII/09 z dnia 15 grudnia 2009 r. Z § 8 ust. 2 pkt 4 i 5 wymienionego planu wynika zakaz lokalizacji zabudowy w obrębie obrzeży jezior w pasie o szerokości mniejszej niż 50 m – pkt 4 oraz doprowadzania ogrodzeń do brzegu jeziora na odległość mniejszą niż 10 m od linii brzegowej (stałego porostu traw) – pkt 5. Po przeprowadzeniu kontroli oraz wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie powyższych robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie ustalił, iż mimo zgłoszenia przez Starostę Konińskiego sprzeciwu inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane związane z wykonaniem ogrodzenia działki os strony jeziora Ślesin. Wybudowane ogrodzenie będące przedmiotem postępowania, ma konstrukcję murowaną z rdzeniem betonowym i posadowione jest na fundamencie betonowym. W protokole zapisano, że długość ogrodzenia wynosi 32,62 m, wysokość 1,54 m a odległość od jeziora Ślesińskiego w linii prostej wynosi od 4,34 m do 4,92 m. Ogrodzenie wykonane zostało w granicy działki inwestora oraz jest przedłużeniem istniejącego ogrodzenia działki nr [...]. W toku postępowania Burmistrz Miasta i Gminy Ślesin poinformował pisemnie PINB w Koninie, iż działka nr [...] jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ślesin zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej i Gminy Ślesin z dnia 15 września 2009 r. Działka znajduje się w 50 m strefie ochrony jeziora, nadto ogrodzenia nie mogą być budowane w odległości mniejszej niż 10 m od brzegu jeziora. Nadto Burmistrz przedłożył Radzie Miejskiej i Gminy Ślesin projekt uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Ślesin, przewidujący, że ogrodzenia mogą być wykonywane w odległości nie mniejszej niż 5 m od linii brzegowej jeziora. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. PINB w Koninie nałożył na inwestorów obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie ogrodzenia oraz nakazał zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Następnie decyzją z dnia [...] października 2014 r. PINB w Koninie nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia działki. Po wniesieniu przez inwestorów odwołania, zawierającego również wniosek o zawieszenie postępowania, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. WWINB w Poznaniu odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, natomiast decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchylił w całości decyzję PINB w Koninie z dnia [...] października 2014 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazują między innymi ustalenie czy został zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej lokalizacji ogrodzeń na działkach położonych nad jeziorem Ślesin od strony tego jeziora oraz dokonanie ponownych pomiarów odnośnie odległości spornego ogrodzenia od linii brzegowej tego jeziora. W toku ponownego rozpoznania sprawy PINB w Koninie ustalił, że odległość ogrodzenia od linii brzegowej jeziora wynosi 4,29 m, przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ślesin zatwierdzonego uchwałą z dnia 15 grudnia 2009 r. jednakże uchwałą z dnia 22 maja 2015 r. Rada Miejska i Gminy Ślesin przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy Ślesin, na których znajduje się przedmiotowa działka. Projekt przewiduje, że ogrodzenia będą mogły być wykonywane w odległości nie mniejszej niż 4m od linii brzegowej jeziora. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. PINB w Koninie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji) nakazał inwestorom E. K. i K. L. dokonania rozbiórki opisywanego ogrodzenia od strony jeziora Ślesińskiego, z uwagi na niezachowanie wymaganej ustaleniami miejscowego planu odległości od linii brzegu jeziora oraz brak skutecznie złożonego zgłoszenia. Po wniesieniu przez inwestorów odwołania wraz z kolejnym wnioskiem o zawieszenie postępowania, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. WWINB ponownie odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, a następnie wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w Koninie, podzielając ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji. Na powyższą decyzję WWINB E. K. oraz K. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając, iż wszczęcie procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawało możliwość uwzględnienia wniosku inwestorów o zawieszenie postępowania administracyjnego. Odmienne i błędne przekonanie organów skutkowało z kolei przedwczesnym nakazem rozbiórki, mimo iż w nieodległej perspektywie możliwym stanie się skuteczne zalegalizowanie samowoli budowlanej. Procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest znacznie zaawansowana, zaś po planowanych zmianach plan docelowo dopuści możliwość posadowienia ogrodzeń w odległości znacznie bliższej linii brzegowej niż wcześniej. To z kolei pozwoli na wszczęcie wobec inwestorów procedury legalizacyjnej. Wyrokiem z dnia 12 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uzasadniając wyrok oddalający skargę, WSA w Poznaniu ocenił jako prawidłowe ustalenia faktyczne organów obydwu instancji oraz nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego ani przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy. W szczególności zdaniem Sądu I instancji organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów wskazanego wyżej planu miejscowego z 15 grudnia 2009 r. Z uwagi na fakt, że budowa zgłoszonego ogrodzenia odbyła się z naruszeniem tych ustaleń, Starosta Koniński wniósł sprzeciw od zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia, a następnie organy nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu prawidłowych ustaleń faktycznych, zasadnie wdrożyły postępowanie administracyjne w oparciu o art. 50 i 51 prawa budowlanego, w których ustawodawca wymaga zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, uzależniając dopuszczalność legalizacji samowoli od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy nadzoru budowlanego zobligowane były do uwzględnienia stanu faktycznego oraz prawnego z daty orzekania i nie mogły wstrzymać się z wydaniem decyzji, przekraczając dwumiesięczny termin od wstrzymania robót, wyznaczony przepisem art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy konsekwencją brzmienia obowiązującego planu miejscowego było wydanie nakazu rozbiórki z mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Nie zachodziła bowiem możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, z określeniem terminu jego wykonania. W świetle postanowień planu miejscowego z 2009 r. dopuszczalne było jedynie wzniesienie ogrodzenia na przedmiotowej działce od strony jeziora w odległości 10 m od linii brzegowej – stałego porostu traw. Dla wyniku sprawy nie mógł też mieć znaczenia fakt prowadzenia prac planistycznych nad zmianą planu miejscowego w zakresie zmniejszenia odległości, w jakiej dopuszczalne będzie wzniesienie ogrodzenia działek od strony jeziora w Ślesinie. Wprawdzie w dniu 28 kwietnia 2016 r. uchwałą Nr 165/XVlI/16 Rada Miejska Gminy Ślesin uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy Ślesin, obejmujący działkę skarżących o numerze [...] przewidujący lokalizację ogrodzeń nieruchomości od granicy powierzchniowej wody śródlądowej jeziora Ślesińskie w odległości nie mniejszej niż 4,0 m od tej granicy oraz pozostawienie istniejących ogrodzeń, jeżeli ich odległość od tej granicy nie jest mniejsza niż 4,0 m, jednakże rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność całej tej uchwały, ze względu na istotne naruszenie prawa. Podobnie zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw do zawieszenia w rozpatrywanej sprawie postępowania administracyjnego z uwagi na trwającą procedurę planistyczną w przedmiocie zmiany planu miejscowego z 2009 r. Prowadzone prace planistyczne nie stanowią bowiem zagadnienia wstępnego, które stanowiłoby przyczynę zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej w przedmiocie nakazania rozbiórki spornego ogrodzenia. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K. i K. L. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia w niniejszej sprawie postępowania, mimo że zaszły ku temu podstawy, polegające na wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia uchwały nr 202/XXII/16 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 26 października 2016 r. (już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy Ślesin. Podnosząc powyższy zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podnieśli, iż wszczęcie procedury w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a samo w sobie stanowiło przesłankę do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Przepisy art. 125 p.p.s.a mają charakter fakultatywny, jednakże według orzecznictwa sądowego zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Prowadzone postępowanie administracyjne uzasadniało uprzednie zawieszenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, co ostatecznie pozwoliłoby właścicielom spornego ogrodzenia na skuteczne zalegalizowanie urządzenia budowlanego, którego nakaz rozbiórki jest przedmiotem zawisłego sporu. Przekonanie to jest tym bardziej zasadne, że w dniu 26 października 2016 r. podjęta została przez Radę Miejską Gminy Ślesin uchwała nr 202/XXIl/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy Ślesin. Otwiera ona możliwość legalizacji ogrodzenia, stanowiąc istotny dowód w sprawie. Brak zawieszenia postępowania w oczywisty sposób mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem skuteczne uchwalenie zmiany planu sprawiałoby, że wydany nakaz rozbiórki stałby się nieaktualny, a skarżący spełniliby przesłanki do legalizacji ogrodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Sprawa niniejsza mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tzn. na naruszeniu przepisów postępowania, mającym zdaniem skarżących istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na zaniechaniu przez sąd I instancji zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., pomimo istniejących ku temu przesłanek, a mianowicie trwającej procedury planistycznej, której rezultat (a ściślej rzecz biorąc zmieniona treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) miała umożliwić legalizację spornego ogrodzenia na nieruchomości skarżących. W myśl wspomnianego wyżej art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowo administracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zależność pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania innego, tzw. prejudycjalnego polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego postępowania administracyjnego (ogólnego lub podatkowego), sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym także przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej) lub przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przesłankę zawieszenia należy badać pod kątem celowości, ekonomiki procesowej i sprawiedliwości. Celowość zawieszenia postępowania przez sąd administracyjny na podstawie powyższego przepisu powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym już toczącym się postępowaniu. Kwestia prejudycjalna, zwana też pytaniem wstępnym lub zagadnieniem wstępnym, jest to zagadnienie prawne, które może przekształcić się w sprawę prejudycjalną, a jej rozstrzygnięcie stanie się prejudykatem wiążącym sąd, co do rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej. Kwestia wstępna istnieje tylko wtedy, gdy orzeczenie sądu nie może zaistnieć bez uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy przez organ lub sąd. Konieczną cechą rozstrzygnięcia prejudycjalnego jest uprzedniość w stosunku do sprawy głównej. Zatem sytuacja z powyższego przepisu dotyczy okoliczności, w której występuje zagadnienie prejudycjalne pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznawaną sprawą, a sąd nie jest władny samodzielnie tego zagadnienia rozstrzygnąć (wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., II GSK 142/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie opisane wyżej warunki uznania toczącej się procedury planistycznej za kwestię prejudycjalną, a w konsekwencji konieczność zawieszenia postępowania nie zaistniały. Plan miejscowy, a także uchwała o zmianie planu miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dopiero ewentualne uchwalenie, publikacja w odpowiednim dzienniku urzędowym, a następnie wejście w życie uchwały zmieniającej pozbawia mocy dotychczas obowiązujące uregulowania planu miejscowego. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, zarówno w dacie wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, jak i w dacie wydania zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Gminy Ślesin nr 287/XXXII/09 z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ślesin, przewidująca m.in. w § 8 ust. 2 pkt 5 zakaz doprowadzania ogrodzeń do brzegu jeziora na odległość mniejszą niż 10 m od linii brzegowej (stałego porostu traw). Jeśli chodzi o obejmujący nieruchomość skarżących plan miejscowy wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 28 kwietnia 2016 r. Nr 165/XVII/16 przewidujący lokalizację ogrodzeń nieruchomości od granicy powierzchniowej wody śródlądowej jeziora Ślesińskie w odległości nie mniejszej niż 4,0 m od tej granicy oraz pozostawienie istniejących ogrodzeń, jeżeli ich odległość od tej granicy nie jest mniejsza niż 4,0 m, to w dniu 9 czerwca 2016 r. Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r., poz. 3784) stwierdził nieważność całej uchwały, przy czym tego rodzaju rozstrzygnięcie organu nadzoru wywiera skutek ex tunc, ma więc moc wsteczną. Z kolei zawierający podobne uregulowanie plan miejscowy wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 26 października 2016 r. Nr 202/XXII/16, został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2016 r. pod poz. 6745 i wszedł w życie z dniem 23 listopada 2016 r., a więc już po dacie wydania zaskarżonego wniesioną w niniejszej sprawie skargą kasacyjną wyroku WSA w Poznaniu (12 października 2016 r.). Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok uwzględniając zapisy planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Nr 287/XXXII/09 z dnia 15 grudnia 2009 r., zatem zachowana została zasada orzekania w stanie faktycznym i prawnym na chwilę wydania decyzji przez organ drugiej instancji. W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skarżących, sąd I instancji nie naruszył art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. słusznie uznając, że okoliczność prowadzenia prac planistycznych nad nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.