II OSK 621/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. N. i W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 460/15 w sprawie ze skargi H. N. i W. N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. N. i W. N. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z [...] sierpnia 2014 r. R. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie o sprawdzenie "zgodności i legalności wykonania ocieplenia domu, przebudowy dachu, umieszczenia otworów wentylacyjnych w ścianie szczytowej" od jego posesji. Podał, że dom sąsiadów był ocieplany rok lub dwa po wybudowaniu przez niego własnego domu. W jego ocenie ocieplenie wykonane zostało samowolnie oraz przekroczyło granicę jego nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane") nałożył na inwestorów H. N. i W. N. obowiązek zamurowania otworu wentylacyjnego w ścianie zachodniej budynku usytuowanej bezpośrednio w granicy oraz demontażu ocieplenia wykonanego ze styropianu na ścianie zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. G. w C., usytuowanej bezpośrednio przy granicy – celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Określił też termin wykonania nałożonego obowiązku na 3 miesiące od daty ostateczności decyzji. W uzasadnieniu podano, że wykonane ocieplenie płytami styropianowymi fragmentu zachodniej ściany usytuowanej bezpośrednio przy granicy narusza przepisy, gdyż nie spełnia warunku § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej "rozporządzenie"). Przepis ten określa, że ściany i stropy stanowiące elementy oddzielania przeciwpożarowego powinny wykonane być z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi. Zgodnie z § 272 ust. 2 rozporządzenia, budynek usytuowany bezpośrednio w granicy powinien posiadać od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i ust. 5. W rozpatrywanym przypadku budynek zlokalizowany bezpośrednio przy granicy nie spełnia wymagań określonych przepisami (§ 232 ust.1), dlatego nakazano dokonanie demontażu styropianu na ścianie granicznej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i W. N. Decyzją z [...] marca 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli H. i W. N. Zarzucili naruszenie art. 8, art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania, nie uwzględniając interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, bez wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszystkich jej okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy oraz naruszenie § 12 rozporządzenia. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podał, że organy przeprowadziły postępowanie w sposób dokładny i wyczerpujący oraz zgromadziły obszerny materiał dowodowy. Tym samym należycie wywiązały się z obowiązków nałożonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. Sąd stwierdził, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, przy ustaleniu, jak w niniejszej sprawie, że inwestor nie może doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, organ nie może wydać decyzji legalizującej wykonane roboty budowlane. W takich warunkach mogło być podjęte przez organ jedynie rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, czyli w tym przypadku doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego – przed wykonaniem ocieplenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. N. i W. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wyrokowi temu zarzucili naruszenie: - art. 1 § 2 "u.s.a." oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. - polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku treści skargi i podniesionych w niej wszystkich zarzutów, a mimo to dokonaniu własnych ustaleń faktycznych oraz na nie odniesieniu się przez Sąd I instancji do argumentów przedstawionych przez skarżących co powoduje, iż treść uzasadnienia wyroku uniemożliwia dokonanie oceny motywów, którymi kierował się Sąd rozstrzygając sprawę w procesie kontroli działalności organów, a zarazem powoduje, że Sąd uchylił się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, co wywarło znaczny wpływ na charakter końcowej decyzji merytorycznej; - art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem § 2 oraz §12 w zw. z § 216 ust. 9 rozporządzenia - co wywarło znaczny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, bowiem doprowadziło do pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności, że budynek skarżących został wzniesiony przed 1995 r., spełniając wymogi przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46); - art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie obowiązku kontroli decyzji organu i oddalenie skargi, co uznać należy za tolerowanie przez Sąd I Instancji naruszeń popełnionych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji polegających na zignorowaniu brzmienia art. 154 § 1 i 2 k.c., zgodnie z którym mury znajdujące się w granicach gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów i korzystający z nich obowiązani są ponosić wspólnie koszty ich utrzymania i co w świetle wyroku Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z art. 21 i art. 32 Konstytucji RP, co skutkować powinno wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania R. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do pierwszego z podniesionych zarzutów – naruszenia art. 1 § 2 "u.s.a." oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. – zauważyć wypada, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, jaki akt prawny został opatrzony skrótem "u.s.a.". Mając jednak na uwadze treść tego zarzutu należy dojść do wniosku, że chodziło tu o ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. – w czasie sporządzania skargi kasacyjnej – Dz.U. z 2014 r., poz. 1657 ze zm.). Unormowania zawarte w art. 1 § 2 tej ustawy oraz w art. 3 § 2 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy. Nie stanowią one podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem tym normom ustrojowym. Uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zawiera wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Sąd I instancji rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, przedstawione przez niego uzasadnienie pozwalało na dokonanie oceny motywów, którymi Sąd ten się kierował, a dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego odmiennej od oczekiwanej przez stronę nie stanowi uchylenia się od obowiązku wykonania kontroli zgodności tego aktu z przepisami prawa. Powyższy zarzut nie ma więc usprawiedliwionych podstaw. Podstaw takich nie ma również drugi z podniesionych zarzutów – naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – zdaniem skarżących kasacyjnie – została wydana z naruszeniem § 2 oraz §12 w zw. z § 216 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślić należy, że § 216 ust. 9 rozporządzenia, nie jest przepisem szczególnym w stosunku do § 232 i 272, zgodnie z którymi budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, to jest wykonaną z materiałów niepalnych. Unormowanie zawarte w § 216 ust. 9 nie dotyczy więc ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a taką jest ściana, której dotyczy kwestionowane przez skarżących kasacyjnie rozstrzygnięcie. Nie jest też uzasadniony trzeci z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez zaniechanie obowiązku kontroli decyzji organu i oddalenie skargi, co – w opinii skarżących kasacyjnie – uznać należy za tolerowanie przez Sąd I Instancji naruszeń popełnionych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji polegających na zignorowaniu brzmienia art. 154 § 1 i 2 k.c., zgodnie z którym mury znajdujące się w granicach gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów i korzystający z nich obowiązani są ponosić wspólnie koszty ich utrzymania i co w świetle wyroku Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z art. 21 oraz art. 32 Konstytucji RP i skutkować powinno wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego. Jak już wyżej podkreślono – przy rozpatrywaniu pierwszego z podniesionych zarzutów – nie jest zaniechaniem obowiązku kontroli decyzji organu i naruszeniem wskazanych wyżej przepisów dokonanie kontroli niezgodnej z oczekiwaniem strony. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma treść przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podejmując rozstrzygnięcia w tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestiami cywilnoprawnymi, gdyż do rozstrzygania spraw z zakresu prawa cywilnego właściwe są sądy powszechne. Nie narusza prawa, w tym przepisów Konstytucji, rozstrzygnięcie organu administracyjnego podjęte w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z wymogami określonymi w warunkach technicznych ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki. Zauważyć trzeba, że nakazany demontaż ocieplenia dotyczy tylko tej jednej ściany, która musi odpowiadać wymogom określonym dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a więc musi być wykonana z materiałów niepalnych, a nie z materiału zapewniającego jedynie nierozprzestrzenianie ognia. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.