VII SA/Wa 1184/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi P. D. i P. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. D. i P. R. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...] WINB) postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu zażalenia P. R. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. [...] (PINB) z [...] lutego 2020 r. nr [...] uznające za bezzasadne zarzuty do postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku warsztatu samochodowego przy ul. [...] w [...]. Organ podał, że w związku z niewykonaniem ww. obowiązku organ powiatowy [...] maja 2016 r. doręczył upomnienie. Natomiast po ustaleniu, że właścicielami ww. nieruchomości są P. R. i P.D. (na mocy postanowienia Sądu Okręgowego [...] - [...] z [...] grudnia 2017 r., sygn. [...]) w dniu [...] października 2018. wystawił na obecnych właścicieli tytuły wykonawcze Nr [...], które doręczono P. R. [...].10.2019 r., a P. D. [...] 11.2019 r., co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] października 2019 r. P.R. wniósł zarzuty wskazując art. 33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej - u.p.e.a. – w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) tj. błąd co do osoby zobowiązanego, podnosząc, że adresatem decyzji jest E.D. i to on jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 ww. ustawy. [...] WINB podzielił stanowisko organu powiatowego. Podkreślił, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna, a więc podlega wykonaniu. W świetle art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie jest zwolniony z badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego tylko pod względem formalnym. Dodał, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, a więc powinna być wykonywana. Obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana, a więc organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne. Skarżący nie ujawnił okoliczności uzasadniającej zarzut z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Pomimo, że obowiązek nałożono na E. D. (inwestora i współwłaściciela nieruchomości), to obecnie nie jest on już współwłaścicielem nieruchomości. Zdaniem [...] WINB, organ powiatowy prawidłowo wystawił nowe tytuły wykonawcze na P. R. i P. D., jako obecnych współwłaścicieli nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego". Natomiast w myśl art. 30 § 4 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Obowiązek rozbiórki jako związany z nieruchomością, przechodzi zatem na następców zobowiązanego. Organ powtórzył, że na mocy postanowienia Sądu Okręgowego [...] - [...] z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] współwłaścicielami nieruchomości są P. R. i P. D.. Następnie przytoczył art. 52 Prawa budowlanego i stwierdził, że w przypadku braku inwestora adresatem obowiązku rozbiórki staje się właściciel nieruchomości, na której znajduje się przedmiot obowiązku, gdyż tylko on posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. P.R. i P. D. przejęli wszystkie prawa i obowiązki inwestora. Następnie stwierdził, że argumenty skarżącego nie są istotne, a więc nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Skarżący posiadał wiedzę o decyzji rozbiórkowej, gdyż brał udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją jako strona. Ponadto z pisma E. D. wynika, że podjął działania w celu wykonania rozbiórki jednak skarżący nie wpuścił pracowników na działkę. Wobec tego usytuowanie obiektu w nieznacznej części na działce nr ew. [...] należącej do E. D. nie ma wpływu na postępowanie egzekucyjne. Wszelkich roszczeń należy dochodzić w postępowaniu cywilnym. Skargę na ww. postanowienie złożyli P. R. i P. D. zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwą ocenę zakresu przedmiotowego decyzji z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], - art. 28a p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do przejścia obowiązków z ww. decyzji na zobowiązanego. Skarżący wnieśli o: uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do organu ze wskazaniem sposobu jej załatwienia; uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie sprawy, zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, organy niewłaściwie oceniły relację pomiędzy zobowiązaniem ciążącym na E. D.na mocy decyzji z [...] kwietnia 2016 r., a skutkami sądowego zniesienia współwłasności nieruchomości. Pominięto, że ww. decyzja w zakresie podmiotowym dotyczyła E. D. a przedmiotowym nieruchomości przy ul. [...] [...] na działce nr ew. [...], obr. [...]. W wyniku zniesienia współwłasności nieruchomość podzielono na dwie działki nr [...] ([...]) i [...] ([...]). Nie doszło więc do przejścia obowiązku na zobowiązanego skoro nie jest on nabywcą nieruchomości. Organy stwierdziły następstwo w trybie art. 28a u.p.e.a. w oparciu o numery porządkowe nieruchomości powstałych po podziale w wyniku zniesienia współwłasności, bez zweryfikowania przedmiotu decyzji. Ponadto zabudowania, do rozbiórki których zobowiązany był E.D. (jedyny inwestor samowolnych robót), znajdują się zarówno na działce nr [...] jak i nr [...]. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że doszło do sukcesji w rozumieniu art. 28a u.p.e.a. pomiędzy E.D. a P. R. i P. D.. Skarżący wskazali, że przez blisko 2 lata środki egzekucyjne nie doprowadziły do wykonania obowiązku przez E. D. przed podziałem nieruchomości, dlatego egzekucja wobec nich jest naganna, a zwłaszcza, że nie byli oni inwestorami nielegalnych zabudowań ani nigdy ich nie eksploatowali. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], mocą którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...], uznające za bezzasadny zarzut złożony – na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (błąd co do zobowiązanego) - w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o tytuły wykonawcze Nr [...] w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] nakazującą rozbiórkę warsztatu samochodowego samowolnie wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wyjaśnić zatem na wstępie trzeba, że podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 20.09.1995 r., SA/Lu 2104/94, LEX nr 26956; wyrok NSA z 27.10.1999 r., IV SA 1104/96, LEX nr 47780). Przez błąd co do zobowiązanego, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. rozumie się dwie sytuacje: pierwsza zachodzi, gdy organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego, w związku z czym doręczyli jej tytuł wykonawczy oraz pouczyli o prawie zgłoszenia zarzutów; druga ma miejsce, gdy w tytule wykonawczym wskazano osoby, na których nie ciąży obowiązek. W tym drugim przypadku wierzyciel może wystawić tytuł wykonawczy na nowego zobowiązanego, a zobowiązany, wnosząc zarzut, może kwestionować twierdzenie wierzyciela o przejściu obowiązku na tę, a nie inną osobę. Stwierdzenie braku podstaw do wskazania w tytule wykonawczym danego podmiotu jako zobowiązanego prowadzi do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Z akt sprawy wynika, że w dniu wydawania decyzji o nakazie rozbiórki nieruchomość przy ul. [...] w [...] oznaczona była nr ew. [...] i stanowiła współwłasność E. D., P. D. i P. R. Obowiązek rozbiórki został skierowany jedynie do E. D., jako inwestora samowolnie wzniesionego budynku warsztatu samochodowego na tej działce. Następnie działka nr ew. [...] została podzielona – w wyniku sądowego zniesienia współwłasności - na dwie działki: działkę [...] której właścicielami stali się P. D. i P. R. oraz działkę [...] której właścicielem jest E. D. (tak postanowienie Sądu Okręgowego [...] – [...] w [...] z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...]. PINB dla [...] w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zastosował art. 28a u.p.e.a. oraz wystawił nowe tytuły wykonawcze na P. D. i P.R. (nr [...] z [...] października 2019 r.), co zaaprobował organ wojewódzki. Stanowisko to jest błędne, bowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego w rozumieniu art. 28a u.p.e.a. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot w szczególności na skutek czynności cywilnoprawnych np. przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo zmiany właściciela rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek np. sprzedaż domu objętego nakazem rozbiórki (G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 297). Podkreślić przy tym należy, że - co do zasady - prawa i obowiązki publicznoprawne mają charakter podmiotowy. Przyznawane są bowiem indywidualnie określonym podmiotom, zazwyczaj na mocy władczego aktu organu administracji publicznej. Naturalną konsekwencją powyższego jest to, że nie mogą być one przenoszone w drodze czynności prywatnoprawnych na inne podmioty. Przyjęcie stanowiska odmiennego pozbawiałoby organy administracji kontroli nad przenoszeniem w drodze takich czynności praw i obowiązków, o których przyznaniu konkretnym podmiotom zdecydowała władza publiczna. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że skoro obowiązki (uprawnienia) nakładane (przyznawane) są w drodze działań władczych organów administracyjnych, to nie mogą one stanowić przedmiotu obrotu prawnego w drodze czynności prywatnoprawnych, dokonywanych pomiędzy adresatami praw i obowiązków a innymi uczestnikami obrotu prawnego. Istotą podmiotowości ma być związanie aktu z wyraźnie określonym w akcie podmiotem, tj. jego adresatem. Od tak wspomnianej ogólnej zasady niedopuszczalności sukcesji praw i obowiązków publicznoprawnych prawodawca wprowadził wyjątki. Wyjątki te jednak muszą być wyraźnie przewidziane przez prawodawcę. Na gruncie Prawa budowlanego, zgodnie z art. 52 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania egzekwowanej decyzji) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano jednolicie, że kolejność podmiotów wymienionych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a więc nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować przede wszystkim do inwestora, który jest właścicielem nieruchomości. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza bowiem sprawcę samowoli budowlanej. Niemniej - w pewnych okolicznościach - nakaz rozbiórki winien być skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Będzie to dopuszczalne zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08, LEX nr 552842 oraz z 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15). W takim przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby też nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2001r. sygn. akt SA/Rz 597/00, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 listopada 2012 r. II SA/Po 753/12). Skoro egzekwowany w tej sprawie nakaz rozbiórki, określony w decyzji WINB z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] został skierowany wyłącznie do E. D. -jednego ze współwłaścicieli (wówczas działki nr ew. [...]), jako inwestora samowoli budowlanej, to nie miał zastosowania art. 28a u.p.e.a., co oznacza, że również w postepowaniu egzekucyjnym nadal jedynym zobowiązanym do wykonania obowiązku pozostaje adresat decyzji. Nie doszło bowiem do zbycia całości nieruchomości, ale do jej podziału, nie można zatem mówić ani o następstwie prawnym, ani o przejściu obowiązków nałożonych decyzją nakazującą rozbiórkę. Przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Nie było zatem podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżących, a zobowiązanym nadal pozostawał E. D.. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty skargi, co do wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., a więc błędu co do zobowiązanych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zatem uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a na mocy art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.