II SA/Rz 642/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111.302.754.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - UZASADNIENIE II SA/Rz 642/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111.302.754.2022 dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 31 stycznia 2022 r. M.K. wystąpiła do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E.K. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrz decyzją z 11 marca 2022 r. nr MGOPS.5120.11.6.2022 odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.), tj. dotyczących wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz stopnia niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. W odwołaniu od powyższej decyzji M.K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację polegającą na zastosowaniu tego przepisu mimo że Trybunał Konstytucyjny uznał go za niezgodny z Konstytucją RP oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., którego celowościowa wykładnia stanowi podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. SKO opisaną na wstępie decyzją z 7 kwietnia 2022 r. - działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 3 pkt 20 lit. b) oraz art. 32 ust. 2 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 11 marca 2022 r., wywodząc, że decyzja mimo częściowo wadliwego uzasadnienia prawidłowo rozstrzyga sprawę. Wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [....] z [...] stycznia 2022 r. nr [...] wynika, że E.K. (ur. [...] r.) została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności datowanego od [...] listopada 2021 r., przy czym "nie da się ustalić" daty powstania niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką E.K. złożyła jej córka M.K. E.K. pozostaje w związku małżeńskim ze S.K. (ur. [...] r.), który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz na mocy orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS w [....] z [...] grudnia 2018 r. nr akt [...] został uznany za trwale, całkowicie niezdolnego do pracy, co w myśl art. 3 pkt 20 lit. b) u.ś.r. jest tożsame z zaliczeniem go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Jedną z przyczyn odmowy wnioskowanego świadczenia jest fakt, że nie można ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, a tym samym nie da się ustalić, czy powstała ona w terminach określonych w art. 17 ust. 1b ustawy, czy z przekroczeniem tych terminów. Okoliczność ta wg SKO nie mogła jednak skutkować wydaniem decyzji odmownej, bowiem organ I instancji dokonał błędnej interpretacji tego przepisu, tj. z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), który uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. 23 października 2014 r. Nie doprowadził on do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, a jedynie wskazał na konieczność zmian ustawodawczych. Wobec braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną rozpoznania sprawy z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Takie działanie znajduje oparcie w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają więc obowiązek orzekać na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Konsekwencją więc orzeczenia Trybunału jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Trafna jest jednak druga z przyczyn odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji - dotycząca niespełnienia przesłanek określonych przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z nim, uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą, tj. córkę osoby wymagającej opieki, byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby osoba wymagająca opieki była niezamężna, a w przypadku osoby zamężnej - gdyby współmałżonek tej osoby legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem niekwestionowany w sprawie jest fakt pozostawania osoby wymagającej opieki (matki skarżącej) w związku małżeńskim oraz nieposiadanie przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tle w/w przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Kolegium podziela stanowisko, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, tj. sfinansowania opieki przez osobę, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. W rezultacie skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ osoba wymagająca opieki (matka skarżącej) pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.K. (zastępowania przez pełnomocnika – adwokata) zaskarżyła w całości w/w decyzję SKO, zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnej który jednak nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia tych przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jest kwestia przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że skarżąca i jej niepełnosprawna matka w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, spełniały przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na wnioskodawczyni jako córce ciążył obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz nie podejmowała ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem zaliczającym ją wymienioną do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. 1. Burmistrz [...] jako organ I instancji odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia jako jedną z przyczyn wskazał na brak możliwości uznania, że niepełnosprawność E.K. powstała w okresach czasu zakreślonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. do ukończenia 18 lub 25 roku życia (wg znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy orzeczenia, przy ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje). Odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę okoliczność trafnie zweryfikował organ odwoławczy, prawidłowo wywodząc w oparciu o wyrok TK z 21 października 2014 r. K 38/13 (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r.), że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do takiej odmowy (zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). TK we wskazanym wyroku stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. 2. Sąd akceptuje jednakże drugą wskazaną przez organ I instancji przyczynę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, którą Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło jako samoistną; w tym względzie wg tych organów, skoro osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a więc istnieje osoba zobowiązana względem niej do alimentacji w pierwszej kolejności która jednak nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie obwiązanej do alimentacji w dalszej kolejności (w tym przypadku córce) nie jest w okolicznościach sprawy możliwe. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że formalne nielegitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wyklucza automatycznie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie sprawującej faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, która jest obciążona względem niej obowiązkiem alimentacyjnym, w tym zwłaszcza jej dziecku. Ograniczenie się bowiem w takiej sytuacji – jak uczyniły to organy administracji - wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. kłóciłoby się z zasadami sprawiedliwości społecznej, jak również celem ustawy i samej instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym Sąd dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość odstąpienia od ścisłej językowej wykładni tego przepisu, prezentując stanowisko, że nie w każdym przypadku kiedy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się stosownym orzeczeniem, osoby spokrewnione w dalszej kolejności nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia wiąże się bowiem z realnym wykonywaniem opieki nad osobą jej wymagającą, przy jednoczesnym obiektywnym braku możliwości jej sprawowania przez współmałżonka takiej osoby. Tym samym Sąd akceptuje stanowisko, że przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie – w sposób nie budzący wątpliwości - nie jest w stanie z tego obowiązku się wywiązać i opiekę tę - niejako w zastępstwie tego małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W konkretnych indywidualnych stanach faktycznych, w związku z tak istotną i wrażliwą materią jak zapewnienie koniecznej opieki niepełnosprawnej w stopniu znacznym osobie spokrewnionej, mogą bowiem wystąpić szczególne i wyjątkowe sytuacje, wymagające szerszego uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej wskazanych przepisów, w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Nie można bowiem wykluczyć, że małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i wymagającej stałej opieki, mimo niedysponowania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, znajdzie się w sytuacji wymagającej zapewnienia jej opieki, której sam nie jest w stanie w żaden sposób zapewnić. Zdaniem Sądu, z okoliczności rozpoznawanej sprawy w sposób nie budzący wątpliwości nie wynika jednak, aby współmałżonek E.K. pomimo nielegitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie był w stanie z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli zapewnić współmałżonkowi wymaganej opieki. Mimo przedstawionego wyżej stanowiska Sądu oraz przedłożonej przez skarżącą dokumentacji lekarskiej swojego ojca z której wywodzi ona brak podstaw do możliwości sprawowania opieki nad swoją żoną, nie zostało przez nią wykazane, że podjęte zostały chociażby próby uzyskania przez niego stosownego orzeczenia. W takiej sytuacji nie jest rolą Sądu ani organów administracji w pełni samodzielne wywodzenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla zstępnego takiej osoby, gdyż co do zasady nie mają one wiadomości specjalnych które pozwalałyby im trafnie wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji – zwłaszcza w kontekście jej wieku - rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Reasumując, brak stwierdzenia naruszeń prawa materialnego i procesowego uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z obrotu prawnego przemawiał za oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.