I SA/Łd 93/20

SENTENCJA Dnia 15 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 25 lutego 2015 roku nr V/26/2015 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 8 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia "z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2015 r." UZASADNIENIE W dniu 25 lutego 2015 r. Rada Miejska w Łasku podjęła uchwałę Nr V/26/2015 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia tej opłaty. W § 8 tej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2015 r.. W skardze Prokurator Rejonowy w Łasku zakwestionował ww. uchwałę w części dotyczącej § 8, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm., dalej: u.o.a.n.). Zdaniem Prokuratora naruszenie powołanego wyżej przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n., wynikało z rozbieżności między postanowieniem uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, a tą częścią kwestionowanej uchwały, w której wskazano konkretną datę dzienną określającą początek jej obowiązywania — 1 kwietnia 2015 r.. Zaskarżona uchwała budziła tym samym wątpliwości co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie. To zaś stanowiło naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego. W tej sytuacji Prokurator, powołując się na art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 8. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łasku uznała za zasadne stanowisko Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. W tym miejscu zauważyć również należy, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu "granic danej sprawy", a następnie oceny, czy zaskarżona przez Prokuratora uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest jedynie § 8 kwestionowanej uchwały. Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, iż pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w przedmiocie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłat, jako skierowana do wszystkich jej mieszkańców zobowiązanych do ponoszenia tego rodzaju opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa — stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej: u.s.g.) — Sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok. Należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. W § 8 uchwały Nr V/26/2015 Rada Miejska w Łasku postanowiła, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2015 r.. Zdaniem Sądu takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 9 marca 2015 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] r., poz.[...]), oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 24 marca 2015 r., czy też z dniem 1 kwietnia 2015 r.. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 8 kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 8 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację — jako sprzeczną z prawem — należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. A.B.