II SA/Rz 480/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 458 obręb H., będącej własnością Gminy [...]. W podstawie prawnej SKO powołało art. 158 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – zwana dalej k.p.a.) oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., uwaga Sądu winno być: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwana dalej "ustawą"). Z akt administracyjnych i uzasadnienia wynika, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. ([...]) Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 458 o pow. 1,2288ha obrębu H., będącej własnością Gminy [...] na nowe działki nr 458/1 o pow. 0,9167ha, nr 458/2 o pow. 0,2942ha i nr 458/3 o pow. 0,0179ha. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] i [...] lipca 2009 r.) J. P., Ł. P. i W. D. zwrócili się o "unieważnienie" m.in. opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...].. Wskazali, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że Gmina [...] za przyzwoleniem Starostwa [...], bez ich wiedzy i zgody zajęła część ich nieruchomości, tj. bez ich uczestnictwa w postępowaniu podziałowym. Zawnioskowali o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność opisanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z żądaniem wnioskodawców wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, przyjmując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia gdy decyzja w sposób nie budzący wątpliwości jest sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa, gdy zachodzi rozbieżność, która ma charakter dający się łatwo stwierdzić, oczywisty, niewątpliwy i bezsporny. Organ podał, że problematykę będącą przedmiotem postępowania, na dzień podjęcia weryfikowanej decyzji Wójta Gminy [...], regulowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na treść art. 97 ust. 1 i 2 tej ustawy wskazano, że przed podziałem działka nr 458 posiadała powierzchnię 1,10ha (wypis z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2008 r.). Decyzją z dnia [...] września 2008 r. ([...]) Starosta [...] wprowadził w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu H. zmiany powierzchni działki nr 458 wskazanej na rzecz Gminy [...] w użytkowaniu Szkoły Podstawowej w H. Tymczasem z zatwierdzonego przez Wójta Gminy [...] wstępnego podziału przedmiotowej nieruchomości oraz dołączonego do niego wykazu zmian gruntowych (opracowanego przez K. O.) wynika, że działka nr 458 przed podziałem posiadała powierzchnię 1,2288ha. SKO zwróciło również uwagę, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] września 2008 r. Organ uznał, że istniejąca rozbieżność co do powierzchni działki podlegającej podziałowi wpływa na wykonywanie prawa własności przez osoby trzecie i zakres wypełnienia normy prawnej wskazanej w art. 97 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Wójt Gminy [...] jako podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania podziałowego wskazał art. 95 ust. 7 ustawy w myśl którego niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Z dokonanych ustaleń wynika, że działka nr 458 pozostawała w użytkowaniu Szkoły Podstawowej i zlokalizowany jest na niej budynek szkoły. Tymczasem decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzono projekt podziału działki nr 458 na trzy nowe działki. Kolegium zaznaczyło, że nie jest możliwe zatwierdzenie podziału na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy w sposób przedstawiony na mapie, z której wynika propozycja wydzielenia trzech działek, skoro przepis ten uprawnia do dokonania podziału w celu wydzielenia tylko jednej działki i to budowlanej. Przepis ten stanowi również o wydzieleniu działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego a za taki trudno uznać budynek w którym odbywają się zajęcia szkolne. Kolegium wytknęło również, że samo postępowanie podziałowe zostało wszczęte nieprawidłowo. Wójt Gminy [...] sam do siebie zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania. Zostało ono zainicjowane na jego wniosek, tymczasem faktycznie wszystkie czynności dowodowe dokonywano z urzędu. Z przyczyn wywiedzionych powyżej Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jej treść pozostaje w oczywistej sprzeczności z normą prawną. W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. Wójt Gminy [...] (działający imieniem Gminy [...]) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału opierał się na aktualnych danych z ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostę [...] oraz na obowiązujących przepisach prawa. Zwrócono uwagę na złożenie przez Gminę odwołania do Głównego Geodety Kraju od decyzji WINGiK z dnia [...] października 2009 r. Podkreślono, że Gmina [...] posiada interes prawny, gdyż dokonywała podziału nieruchomości celem zbycia działek w wykonywaniu uchwał Rady Gminy. Decyzja zatwierdzająca podział dotyczy dwóch spraw, tj. wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego (budynek starej szkoły od ponad 30 lat wynajmowany jest na cele mieszkaniowe) oraz wydzielenia działki na poprawę warunków gospodarowania działki sąsiedniej (wykonanie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...].10.2008 r. w sprawie zbycia nieruchomości mienia komunalnego). Wskazano także, że podstawę wniosku stanowił przepis art. 93 i art. 95 ust. 7 ustawy, zatem biorąc pod uwagę fakt dwóch tytułów prawnych podziału nie można przyjąć, że powstały trzy działki (na podstawie art. 95 ust. 7). Strona składająca wniosek wskazała na błąd kartowania przy sporządzaniu map, który winien być usunięty przez organ, który go popełnił. W jej ocenie kwestionowana decyzja nie jest ewidentnie w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli również J. P., Ł. P., W. D. zarzucając wydanie przez SKO decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. w pośpiechu i przedwcześnie, gdyż decyzja WINGiK nie jest ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. ([...]) SKO zawiesiło postępowanie w prowadzonej sprawie. Następnie na wniosek J. P. i W. D. i po ustaleniu, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r, sygn. akt IV SA/Wa 255/11 uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 24 listopada 2010 r. oraz WINGiK z dnia [...] października 2009 r. i stwierdzeniu, że ustała przyczyna zawieszenia postpowania Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) podjęło zawieszone postępowanie. W dalszej kolejności po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu podało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, ma charakter nadzwyczajny. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawnej eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami dotyczącymi przede wszystkim naruszenia prawa materialnego. Na skutek takiego naruszenia decyzja taka istnieje tylko pozornie. W dalszej części SKO wskazując na przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa podtrzymało w całości ustalenia i argumenty podniesione w uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Końcowo wskazano na brak materialnych podstaw do zmiany stanowiska organu a także, że podniesione we wniosku zarzuty były znane Kolegium przy rozpatrywaniu sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina [...] oraz J. P. Gmina [...] wniosła o jej uchylenie, względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazała, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu H., która jest prawomocna i stanowi podstawę decyzji Wójta o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr 458. Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń odnośnie spornych kwestii, na jakie zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2011 r. Stwierdzono, że działka nr 458 nie graniczy z nieruchomościami J. P. (i innych) i nie powinien on być stroną postępowania, nie posiada interesu prawnego. Budynek szkoły (starej) od wielu lat pełni rolę budynku mieszkalnego, a podziału działki dokonano zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Natomiast w J. P. w złożonej skardze nie precyzując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji podał, że "nie rozumie dlaczego SKO prowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego przez J. P. postanowieniem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 480/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił jego skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 276, zwanej dalej "P.p.s.a."). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 P.p.s.a.). Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. w jej wydaniu uczestniczyli członkowie, którzy brali także udział w składzie orzekającym rozpoznającym sprawę po raz pierwszy (w dniu 28 grudnia 2009 r.), tj. J. K. i T. Z. Trzeba przypomnieć, że ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 195, poz. 1501) do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dodany został § 1a w art. 27, w którym wprost wskazano, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis ten zaczął obowiązywać z dniem 8 grudnia 2009 r. Wspomniany wyżej przepis art. 27 § 1a K.p.a. obowiązywał zatem zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. Procesowe skutki naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ("Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji") i art. 27 § 1 K.p.a. określa przepis art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiąc przesłankę wznowienia postepowania. Uchylenie to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" P.p.s.a. stanowi dla sądu administracyjnego podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. W świetle zatem powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności zaskarżonej decyzji byłoby przedwczesne, bowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., musi najpierw ponownie rozpatrzyć niniejszą sprawę w trybie art. 127 § 3 K.p.a. i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2013 r., poz. 2678), a następnie dokonać oceny czy wobec poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2008 r. Wójta Gminy [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 458, obr. H., będącej własnością Gminy [...]. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 P.p.s.a., a wykonanie zaskarżonej decyzji wstrzymał zgodnie z art. 152 P.p.s.a.