II GZ 400/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia U. S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 270/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi U. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 3 grudnia 2021 r. nr DFF.456.6.2019.WK w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o funduszach inwestycyjnych postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 270/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi U. S. A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 3 grudnia 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o funduszach inwestycyjnych. Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca stwierdziła, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki, od których zaistnienia w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności. WSA podniósł, że Spółka zakwestionowała w skardze nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności w części dotyczącej cofnięcia zezwolenia, zaś w pozostałym zakresie rygor taki nie został nadany. W jej ocenie, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzą przesłanki uprawniające do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a nadto ustawa nie wyłącza wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. WSA przedstawił, że skarżąca podkreśliła, iż wykonanie zaskarżonej decyzji z wysokim prawdopodobieństwem skutkowałoby wyrządzeniem Spółce znacznej szkody, a także spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków, zważywszy na kwoty wymierzonych jej kar. Zdaniem strony, obowiązek wykonania kar w świetle obecnej sytuacji Spółki spowodowałby po stronie Skarżącej bardzo poważne pogorszenie i tak złej sytuacji finansowej, skutkujące całkowitą utratą płynności. Wnioskująca o wstrzymanie podniosła, że jej sytuacja finansowa uniemożliwia uiszczenie kar pieniężnych w wysokości wynikającej z zaskarżonej decyzji i przy tym nie dysponuje ona płynnymi aktywami, których spieniężenie pozwalałoby na uiszczenie tych kar. Składniki majątkowe, które znajdują odzwierciedlenie w sprawozdaniu finansowym Spółki, albo nie są płynne, tj. brak jest perspektyw ich zbycia, albo mają charakter wierzytelności spornych, albo też zostały zajęte w toku egzekucji sądowej lub administracyjnej i Spółka nie może nimi swobodnie dysponować. Ponadto Skarżąca zaznaczyła, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty finansowe, w szczególności sprawozdanie finansowe za 2020 r., które zostało przekazane Komisji w załączeniu do pisma z dnia 8 października 2021 r. Podkreślono, że sprawozdanie to zostało sporządzone przy założeniu braku kontynuacji działalności, co wynikało m.in. z braku perspektyw na uzyskiwanie przychodów i wysokich kar pieniężnych nałożonych w decyzji I instancji. Strona poinformowała, że aktualne pozostają również wyjaśnienia przedstawione przez nią w załączeniu do pisma z dnia 3 listopada 2021 r.,w których Skarżąca określiła, powołując stosowne dowody, jaka jest dokładnie jej sytuacja finansowa i majątkowa. WSA wskazał również, że Skarżąca podniosła, iż wymagalność kar pieniężnych będzie bezpośrednio skutkować egzekucją niepłynnych aktywów i spieniężeniem ich po cenach "likwidacyjnych", co w konsekwencji spowoduje brak wystarczających środków na pokrycie pełnej kwoty kary pieniężnej, a co skutkować będzie jej niewypłacalnością, a w konsekwencji upadłością. Ponadto Skarżąca podkreśliła, że szkoda, która powstałaby na skutek wykonania decyzji, nie ma charakteru wyłącznie finansowego, a jej naprawienie byłoby niemożliwe, ponieważ żadne działania naprawcze czy rekompensujące organów państwa nie byłyby wystarczające dla przywrócenia Spółce bytu prawnego, a co za tym idzie konsekwencje wykonania decyzji byłyby nieodwracalne. Pismem z 9 marca 2022 r. Skarżąca wskazała na dodatkowe okoliczności wskazujące na zasadność wstrzymania wykonania decyzji. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, Skarżąca nie udowodniła odpowiednimi dokumentami i raportami z działalności spółki, w jaki sposób wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd podkreślił, że każda decyzja administracyjna cofająca zezwolenie pociąga za sobą dolegliwość w postaci konieczności zaprzestania objętej zezwoleniem działalności, a zatem nie jest to sytuacja wyjątkowa, wymagająca automatycznego zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem WSA, na podstawie samych twierdzeń Skarżącej, niezobrazowanych kompletnym materiałem źródłowym, trudno ustalić, jaki wpływ na sytuację majątkową strony ma wykonanie zaskarżonej decyzji. O wykazaniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby było możliwe porównanie podnoszonych przez Skarżącą we wniosku argumentów z jej aktualną sytuacją majątkową. Sąd wskazał, iż wprawdzie Skarżąca załączyła sprawozdanie finansowe obejmujące w szczególności sprawozdanie finansowe za rok 2020, które widnieje w aktach administracyjnych, jednakże nie przedstawiła dokumentów wykazujących jej aktualną sytuację finansową. W szczególności do wniosku nie zostały załączone dokumenty wykazujące stan rachunków bankowych posiadanych przez Skarżącą, czy też bilans spółki oraz rachunku zysków i strat. W ocenie Sadu, na podstawie przedstawionych dokumentów nie można zatem zweryfikować wartości majątku na dzień złożenia wniosku, w tym wartości środków pieniężnych i innych aktywów, możliwych do upłynnienia. Sąd stwierdził ponadto, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji służy jedynie zabezpieczeniu interesów strony do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji. WSA uznał, że z przedstawionych przez Skarżącą niekompletnych i niespójnych informacji i dokumentów nie wynika, aby w aktualnej sytuacji egzekwowanie wykonania zaskarżonej decyzji mogło wywołać skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Reasumując WSA podniósł, że braki wniosku w zakresie zawartych w nim dowodów przedłożonych na ich poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do Skarżącej instytucji ochrony tymczasowej, albowiem strona w istocie nie wykazała wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia po jej stronie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na zasadzie art. 196 p.p.s.a. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia niniejszego zażalenia. Alternatywnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez WSA i rozpoznanie sprawy na nowo oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji odmowę wstrzymania wykonania decyzji, pomimo istnienia podstaw do jej wstrzymania z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca stwierdziła m.in., że jej sytuacja finansowa i majątkowa wynika ze złożonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów finansowych, w szczególności ze znajdującego się w aktach sprawy sprawozdania finansowego Spółki za rok 2020, zaś na dzień złożenia skargi nie zostało jeszcze sporządzone sprawozdanie finansowe za rok 2021, w związku z czym w tej dacie nie było możliwe przedstawienie tego sprawozdania, w tym bilansu oraz rachunku zysku i strat. W ocenie skarżącej, z powołanych przez nią dowodów znajdujących się w aktach postępowania, od czasu wydania decyzji I instancji Spółka niemal całkowicie zaniechała prowadzenia działalności operacyjnej, w związku z czym jej stan majątkowy nie ulega istotnym zmianom i tym samym dane zawarte w sprawozdaniu finansowym za rok 2020 pozostawały adekwatne również w odniesieniu do roku 2021. Strona podkreśliła, że z akt wynika również, iż rachunki bankowe Spółki zostały zajęte przez komorników i Komisję, przy czym w dacie zajęcia rachunków przez KNF, nie znajdowały się już na nich żadne środki. Tym samym, w ocenie strony, stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Spółka nie udokumentowała swojej aktualnej sytuacji finansowej, nie znajduje uzasadnienia. Wnosząca zażalenie podkreśliła, że w szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że przedstawione przez nią dokumenty i informacje były "niekompletne i niespójne". Spółka przedstawiła bowiem takie dokumenty, jakimi dysponowała na moment złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem skarżącej, obrazowały one w sposób całościowy jej sytuację finansową i majątkową. W załączeniu do zażalenia skarżąca nadesłała: - zaświadczenie o prowadzeniu rachunku bankowego Spółki w [...] S.A. z informacją o zajęciach rachunku; - sprawozdanie finansowe Spółki za 2021 r.; - zestawienie kwot pożyczek udzielonych Spółce przez jej spółkę zależną; - fragment wyciągu z rachunku bankowego Spółki w [...] S.A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania wystąpienia wymienionych w nim zagrożeń, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka nie wykazała we wniosku, że wykonanie decyzji mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego skarżąca nie udowodniła odpowiednimi dokumentami i raportami z działalności spółki, w jaki sposób wykonanie decyzji spowoduje ziszczenie się ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożony w skardze wniosek był lakoniczny, ogólny i w żadnej mierze nie obrazował rzeczywistej zdolności płatniczej i możliwości finansowych skarżącej spółki. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja nałożonej kary pieniężnej może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do jej sytuacji materialnej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości wymaganego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje spółka) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata kary wywoła straty materialne, które będą skutkować całkowitą utratą płynności finansowej. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma również fakt, iż zaskarżona decyzja, poza nałożeniem kary pieniężnej na skarżącą spółkę, zawiera również rozstrzygnięcie, mocą którego na podmiot nałożono sankcję w postaci cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych otwartych i funduszy inwestycyjnych zamkniętych, zarządzaniu tymi funduszami, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, a także reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu unijnymi AFI, w tym wprowadzaniu ich do obrotu, a nadto za rażące naruszenie wskazanych w decyzji przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych cofnięto zezwolenie na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu funduszy inwestycyjnych otwartych oraz funduszy zagranicznych, zarządzaniu nimi, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu zbiorczym portfelem papierów wartościowych. W zakresie tych rozstrzygnięć organ, nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż rozstrzygnięcie w postaci cofnięcia udzielonych uprzednio zezwoleń, posiada dużą doniosłość w wymiarze rynku kapitałowego i ma na względzie ważny interes uczestników tego rynku, a także konieczność zapobieżenia zagrożeniu jego prawidłowego funkcjonowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, której celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego oraz ochrona interesów wszystkich uczestników obrotu, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w istocie oznaczałoby zniesienie skutków zakazu wydanego przez organ nadzoru. Wydanie postanowienia o zastosowaniu w stosunku do skarżącej ochrony tymczasowej niwelowałoby zatem sens nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, którego z kolei celem była ochrona wszystkich uczestników rynku kapitałowego przed ewentualnym wprowadzeniem ich w błąd co do rzetelności podmiotu, z którego usług korzystają. Odnosząc się do akcentowanych przez skarżącą możliwych konsekwencji wykonania zaskarżonej decyzji, dodatkowo uzasadnionych przesłanymi wraz z zażaleniem dokumentami, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nadesłane dokumenty również są niepełne, a nadto nie są aktualne, co uniemożliwia dokonanie rzeczywistej i pełnej analizy zdolności płatniczej spółki. Ze 148 stron wyciągu z rachunku bankowego ([...] S.A.) skarżąca nadesłała jedynie 10, przy czym na każdej z przedłożonych kart widoczne jest tylko po jednej transakcji, zaś sama spółka w zażaleniu podnosi, że ze wskazanego wyciągu usunięto informacje o transakcjach nieistotnych dla sprawy. Trudno stwierdzić, aby takie udokumentowanie braku zdolności płatniczej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji można było uznać za przejrzyste, transparentne i kompletne. Nadesłane przez stronę zestawienie kwot pożyczek udzielonych Spółce przez jej spółkę zależną, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, również nie dopełnia obrazu zdolności finansowej podmiotu, w oparciu o który Sąd mógłby poczynić ustalenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wyrządzi skarżącej znaczną szkodę lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił zażalenie oddalić.