II OW 134/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Łąck z [...] lipca 2018 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Łąck a Dyrektorem Zarządu Zlewni we Włocławku – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego w sprawie melioracji wodnych postanawia: wskazać Wójta Gminy Łąck jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 27 lipca 2018 r. Wójt Gminy Łąck wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Dyrektora Zarząd Zlewni we Włocławku jako organu właściwego do rozpoznania skargi R.K. (dalej jako "wnioskodawca") z zakresu melioracji wodnych. W uzasadnieniu Wójt Gminy Łąck wskazał, że 18 maja 2018 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni we Włocławku wpłynęła skarga wnioskodawcy dotycząca stawu jego sąsiada, A.M.. Zawiadomieniem z 22 maja 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni we Włocławku przekazał sprawę do rozpoznania Wójtowi Gminy Łąck. Skarga dotyczy stawu ziemnego, dla którego Starosta Płocki wydał pozwolenie wodnoprawne decyzją z [...] stycznia 2010 r. W ocenie Wójta Gminy Łąck, właściwy w sprawie jest organ Wód Polskich, który prowadzi kontrolę gospodarowania wodami w tym utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych, na podstawie art. 334 ust. 5 w związku z art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej jako "ustawa Prawo wodne"). W ocenie Wójta Gminy Łąck, w tej sprawie zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne, dotyczący nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, a nie powołany przez Dyrektora Zarządu Zlewni we Włocławku art. 234 tej ustawy. Zdaniem Wójta Gminy Łąck, art. 234 ustawy Prawo wodne nie znajdzie w tej sprawie zastosowania, ponieważ zaskarżone działanie właściciela gruntu dotyczy urządzenia melioracji wodnej szczegółowej (wykopanie stawu w rowie melioracyjnym), W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni we Włocławku wniósł o wskazanie Wójta Gminy Łąck jako organu właściwego w sprawie. Wyjaśnił, że przedmiotowy rów nie widnieje w ewidencji melioracji wodnych, o których stanowi art. 196 ustawy Prawo wodne. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni we Włocławku, na terenie objętym skargą niewątpliwie doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co potwierdzono podczas wizji przeprowadzonej na tym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Spór w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek właściciela działki sąsiadującej z przedmiotowym rowem powinien zostać rozpoznany w trybie art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne czy też w trybie art. 234 tej ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 1, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W pierwszym przypadku organem właściwym jest zatem organ Wód Polskich, a w drugim wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 ustawy Prawo wodne. Sprawy dotyczące decyzji, o których mowa w art. 191 ustawy Prawo wodne są kompetencją dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich, co wynika wprost z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo wodne. Wbrew twierdzeniom Wójta Gminy Łąck, przepis art. 191 ustawy Prawo wodne nie jest odpowiednikiem uprzednio obowiązującego art. 77 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo wodne z 2001 r."), który to przepis dotyczył utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Bez znaczenia jest zatem, czy przedmiotowy rów jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu uprzednio obowiązujących przepisów, czy też urządzeniem melioracji wodnych w rozumieniu obecnie obowiązującego art. 197 ustawy Prawo wodne, szczególnie, że jak wynika z ustaleń Dyrektora Zarządu Zlewni we Włocławku, przedmiotowe urządzenie wodne nie zostało wpisane do ewidencji urządzeń melioracji wodnych prowadzonej na podstawie art. 196 ustawy Prawo wodne. Odpowiednikiem art. 77 ustawy Prawo wodne z 2001 r. są obecnie art. 205 i art. 206 ustawy Prawo wodne, które z powyższych względów nie znajdą zastosowania w tej sprawie. Norma z art. 191 ustawy Prawo wodne nawiązuje natomiast do obowiązującego w poprzednim stanie prawnym art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r. i dotyczy należytego utrzymywania urządzeń wodnych. Hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 ustawy Prawo wodne są różne. Norma z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Jednocześnie ustawodawca zdecydował się na otwarty katalog urządzeń wodnych posługując się kwantyfikatorem "w szczególności" i wymieniając w art. 16 pkt 65 lit. a) - j) przykłady tego rodzaju urządzeń. Zarówno rowy jak i stawy są niewątpliwie urządzeniami wodnymi, co wynika z art. 16 pkt 65 lit. a) i c) ustawy Prawo wodne. Zasadnicze znaczenie ma zatem w tej sprawie okoliczność, że wnioskodawca w sposób jednoznaczny wniósł o wydanie decyzji na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne, wskazując na szkodliwy wpływ zmian dokonanych przez właściciela działki na grunty sąsiednie. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny przede wszystkim brać pod uwagę stanowisko wnioskodawcy. Analiza akt sprawy, a w szczególności pisma wnioskodawcy z 8 maja 2018 r., prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie zarzuca właścicielowi stawu nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego zrealizowanego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Płockiego z [...] stycznia 2010 r. Wnioskodawca upatruje w działaniach właściciela stawu przyczyn zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie. Pismo wnioskodawcy, niezależnie od jednoznacznie wskazanej w nim podstawy prawnej, odnosi się zatem wyraźnie do hipotezy normy z art. 234 ustawy Prawo wodne. W tej sytuacji, organem właściwym w sprawie będzie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w tym konkretnym przypadku Wójt Gminy Łąck. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.