II SA/Bd 750/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. J. na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz strony skarżącej kwotę [...]([...] złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE W dniu [...] czerwca 2022 r. Wójt Gminy podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł R. J. – Wójt Gminy K., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniosła o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2021 r., sygn. I OSK 3473/18 oraz z 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04). Z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że skarga wniesiona na podstawie powołanego przepisu nie ma charakteru actio popularis, do wniesienia jej nie legitymuje też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a także ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., sygn. I OSK 1761/12 oraz z 22 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1497/15). Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery uprawnień czy obowiązków skarżącego. Skoro art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zatem musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Z powyższego wynika, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływające negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Wymogów przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie spełnia hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. Powołany przepis nie daje też podstaw do wniesienia skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie publicznym. W ocenie Sądu po stronie skarżącej w niniejszej sprawie, piastującej stanowisko Wójta Gminy K., nie doszło do naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uprawniającego do wniesienia skargi na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 28aa u.s.g. wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy (ust. 1). Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2). Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (ust. 4). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (ust. 9). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio (ust. 10). Sąd podziela wyrażane aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania ma charakter intencyjny i jest wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, to jest realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. W konsekwencji nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Skutkiem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania nie jest bowiem jego odwołanie ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie. Interes prawny do zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania nie wynika też z samego faktu wyboru na stanowisko wójta. Także z przepisu art. 28aa u.s.g. nie wynikają dla wójta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21 oraz z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 7559/21). Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta – na mocy art. 28aa ust.10 u.s.g. Są to bowiem zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący – radę gminy. Wymaga podkreślenia, że w świetle art. 28aa ust. 10 u.s.g. podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta ma wyłącznie charakter fakultatywny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21, a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Wa 3236/21, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 lipca 2022 r., sygn. III SA/Gl 1418/21, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 8 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Rz 859/22, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 lipca 2022 r., sygn. II SA/Bd 1212/21). Zauważyć również należy, że skoro art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uprawnia do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w interesie publicznym, to nie zachodzą podstawy do uznania dopuszczalności wniesienia takiej skargi przez wójta jako organ wykonawczy gminy na uchwałę rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21 W konsekwencji, w ocenie Sądu brak przesłanek do przyjęcia, by zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy K. naruszała interes prawny skarżącego, pełniącego funkcję Wójta. W sytuacji zaś, gdy interes prawny ani uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, skarga wniesiona na tę uchwałę podlega z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzuceniu. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę. O zwrocie kwoty uiszczonej tytułem wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.