II SA/Gl 1094/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad zwrotu wydatków za będące w zakresie zadań własnych gminy świadczenia z pomocy społecznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest uchwała Rady Gminy Radziechowy - Wieprz z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr XXXI/216/21 w sprawie ustalenia zasad zwrotu wydatków za będące w zakresie zadań własnych świadczenia z pomocy społecznej w formie pomocy rzeczowej, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) Wojewoda Śląski wnosząc o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały stwierdził jej niezgodność z art. 96 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdzono, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie zawiera uchybienia w zakresie realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 96 ust. 2 i ust. 4 omawianej ustawy. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, iż zwrócił się o wyjaśnienie z jakich przyczyn w treści uchwały pominięto regulacje dotyczące określenia zasad zwrotu wydatków za usługi, w odpowiedzi uzyskując informację, iż nastąpiło to z uwagi na posiadanie przez gminę aktualnej uchwały nr XVII/118/19 z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (...). Organ nadzoru stwierdził, że podstawą prawną do podjęcia wymienionej uchwały Rady Gminy Radziechowy -Wieprz z dnia 9 grudnia 2019 r. stanowił art. 17 ust. 1 pkt 11 oraz art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Pierwszy z nich dotyczy obowiązku organizowania i świadczenia usług opiekuńczych przez gminę a na mocy drugiego - rada określa szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi specjalistyczne. Natomiast podstawą niniejszej uchwały jest art. 96 ust. 4 tej ustawy dotyczący określania zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2 będących w zakresie zadań własnych. W ocenie organu nadzoru regulacje uchwały są sprzeczne z art. 96 ust. 4 , jako, że w ich treści pominięto regulacje dotyczące określenia zasad zwrotu wydatków za usługi. Organ nadzoru podkreślił, że użyte w art. 96 ust. 4 ustawy sformułowanie rada gminy określa nie pozostawia organowi stanowiącemu żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie. W ramach upoważnienia ustawowego organ ma obowiązek ustanowić przepisy normujące materię nim objętą. Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że rada upoważniona została do określenia zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, czyli wydatków na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu. Dodatkowo, w ocenie organu nadzoru, uchwała obarczona jest innymi wadami prawnymi, a mianowicie w § 1 uchwały w tabeli dotyczącej zasad zwrotu Rada Gminy ustaliła, że obowiązek zwrotu nie istnieje gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę rodzinie nie przekracza 100% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu nadzoru w tym zakresie Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe, gdyż z przepisu art. 96 ust. 2 wynika, że zwrotowi podlegają świadczenia, jeżeli dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę kryterium dochodowego. Z kolei w § 2 uchwały Rada wskazała że zwrot dokonywany jest na rachunek Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wskazany w decyzji, co w ocenie organu nadzoru wykracza poza upoważnienie ustawowe wskazane w art. 96 ust. 4 ustawy. Dodatkowo organ podniósł, iż ustawodawca uregulował sposób zwrotu wydatków w art. 104 ust. 8 ustawy, m.in. tam wskazując, że należności podlegają zwrotowi na rachunek bankowy odpowiednio gminnym, powiatu czy województwa. Niezależnie od powyższego literalna wykładnia art. 96 ust. 4 ustawy wskazuje, że jest on jedynie podstawą do określenia zasad zwrotu wydatków na wskazane świadczenia z pomocy społecznej podwiązanych z kryterium dochodowym. Pod pojęciem zasad zwrotu wydatków kryje się natomiast określenie podmiotów zobowiązanych do zwrotu, wskazanie kryteriów w oparciu o które ten zwrot ma nastąpić i w jakiej części. Akt prawa miejscowego ustanowiony w wykonaniu art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma być podstawą, w oparciu o którą będzie procedować właściwy organ oraz decydować w przedmiocie zwrotu wydatków na świadczenia pomocy społecznej. Zwrot wydatków jest odmienną instytucją aniżeli odstąpienie, umorzenie, odroczenie czy rozłożenie na raty w przedmiocie wydatków na udzielone świadczenia oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Ustawodawca rozróżnia te instytucje poprzez odrębne ich regulacje w art. 96 ust. 4 i art. 104 ust. 4 ustawy. Przyznana radzie gminy kompetencja prawodawcza nie może dotyczyć określenia zasad odroczenia spłaty, zasad zastosowania ulg, w tym rozdzielenia na raty czy odstąpienia od żądania zwrotu. W związku z powyższym zdaniem organu nadzoru § 2 ust. 1 i § 3 uchwały stanowiący o nie więcej niż 12 ratach miesięcznych w spłacie nie znajduje uzasadnienia w treści art. 96 ust. 4 ustawy. Organ nadzoru podkreślił, iż realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wskazując, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i jako taka powinna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała i nie zawierała zapisów wątpliwych, trudnych do interpretacji. Przepis prawa miejscowego winien być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. W konsekwencji wobec niewypełnienia w całości delegacji ustawowej stanowiącej podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały, Rada Gminy naruszyła w sposób istotny przepis art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej. Na marginesie organ nadzoru wskazał, mając na uwadze wyjaśnienia przesłane przez Gminę, że upoważnienia ustawowe zawarte w art. 50 ust. 6 oraz w art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej są dwiema niezależnymi delegacjami ustawowymi do stanowienia aktów prawa miejscowego, przy czym materia regulowana w tych przepisach jest różna i w konsekwencji nie powinna być łączona. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, iż Rada Gmina nie zrealizowała w sposób kompleksowy delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, co oznacza, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W związku z powyższym organ nadzoru uznał przedmiotową uchwałę za sprzeczną z prawem, uznając tym samym skargę za konieczną i uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Radziechowy - Wieprz wyjaśnił, iż jest bezsporne w sprawie, że brak jest regulacji zaskarżoną uchwałą rady gminy zwrotu wydatków we wskazanym w skardze zakresie, tj. w zakresie usług. Wójt stwierdził jednak, że uchwała nie wyczerpując całości tematyki objętej delegacją zawartą w art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, delegacji tej jednak nie narusza. W jego ocenie analiza przepisu art. 96 ust. 4 ustawy zgodnie z zasadami wykładni językowej prowadzi do wniosku, iż delegacja nie nakłada na rady gminy obowiązku realizacji upoważnienia w jednym akcie prawnym, w konsekwencji uprawniona jest teza, że rada gminy może wydać kilka uchwał, łącznie wyczerpujących wskazaną delegację ustawową. W konsekwencji bezzasadny staje się zarzut nieważności uchwały wywodzony przez organ nadzoru – z uwagi na naruszenie art. 96 ust. 4 omawianej ustawy. Odnosząc się do zarzutu wskazania w § 1 uchwały w tabeli dotyczącej zasad zwrotu wydatków, iż obowiązek taki nie istnieje, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 100% ustawowego kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, gdyż kwestie te wynikają z art. 96 ust. 2 omawianej ustawy i wobec powyższego przekroczono tym samym zakres delegacji ustawowej, organ wyjaśnił, iż zapis ten wprowadzono dla zapewnienia przejrzystości aktu prawa miejscowego i maksymalizacji jego zrozumienia dla wszystkich odbiorców. W zakresie regulacji zawartej w § 2 ust. 2 i ust. 3 uchwały, stanowiącym o zwrocie jednorazowym lub w 12 miesięcznych ratach organ wyjaśnił, iż w istocie art. 104 ust. 4 w istocie stanowi podstawę m.in. do odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, ale kwestionowane przepisy uchwały precyzując maksymalną ilość rat oraz okres możliwego odroczenia spłaty w swej istocie stanowią ustalenie zasad zwrotu wydatków za świadczenia przyznane pod warunkiem ich zwrotu, nie wkraczając w obszar regulacji art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei ustalenie w § 2 ust. 1 uchwały, iż zwrot dokonywany jest na rachunek Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej stanowi przejaw dążenia do przejrzystego uregulowania zasad dokonywania zwrotu, przejrzystych i jasnych dla wszystkich zobowiązanych do zwrotu takich wydatków. Uwzględniając powyższe Wójt Gminy wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała. Skargę w sprawie na uchwałę Rady Gminy Radziechowy - Wieprz z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr XXXI/216/21 w sprawie ustalenia zasad zwrotu wydatków za będące w zakresie zadań własnych świadczenia z pomocy społecznej w formie pomocy rzeczowej, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 omawianej ustawy). Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt II OSK 513/05, Lex nr 186663). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że podniesione w skardze zarzuty, przynajmniej częściowo, należy uznać za zasadne. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Została ona wydana na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268). Wolą ustawodawcy uzewnętrznioną w treści art. 96 ust. 2 cytowanej ustawy było uregulowanie za pośrednictwem prawa miejscowego zasad zwrotu wydatków poniesionych na wskazane świadczenia z pomocy społecznej, tj. wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Bezsporne w sprawie jest, bo przyznał to także Wójt Gminy, iż w zaskarżonej uchwale nie uregulowano wyczerpująco całości tematyki objętej wskazanej w ust. 2 przywołanego przepisu. Pominięto regulację dotyczącą określenia zasad zwrotu wydatków za usługi. Jak zasadnie jednak stwierdzono w odpowiedzi na skargę - analiza przepisu art. 96 ust. 4 omawianej ustawy nie nakłada na radę gminy obowiązku realizacji tego upoważnienia w jednym akcie prawnym. Stąd też organ nadzoru zwrócił się o wyjaśnienia czy Rada Gminy planuje podjęcie odrębnej uchwały regulującej zasady zwrotu wydatków na usługi. W wyjaśnieniach Gmina wskazała, że pominięto regulację dotyczącą określenia zasad zwrotu wydatków za usługi z uwagi na posiadanie aktualnej uchwały nr XVII/118/19 Rady Gminy Radziechowy - Wieprz z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od odpłat i trybu ich pobierania. W tych okolicznościach, należy zgodzić się jednak ze stanowiskiem organu nadzoru, że wymieniona przez Gminę uchwała nr XVII/118/19 podjęta została w oparciu o inną podstawę prawną. Podstawę prawną do jej podjęcia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 11 i art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a nie przepis art. 96 ust. 4 tej ustawy, jak w przypadku kontrolowanej i kwestionowanej w niniejszym postępowaniu uchwały. Tym samym regulacja zawarta w § 1 przedmiotowej uchwały nie wypełnia w całości pełnego zakresu delegacji ustawowej, pomijając regulację dotyczącą określenia zasad zwrotu wydatków za usługi. Tym samym za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w całości nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Podejmując uchwałę na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 96 ust. 2 ustawy. Stwierdzenie braku obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na jedno ze wskazanych w treści art. 96 ust. 2 stanowi podstawą do stwierdzenia wydania jej z istotnym naruszeniem prawa. Już ta wada przedmiotowej uchwały powoduje, iż podjęta ona została z istotnym naruszeniem prawa, co powoduje obowiązek stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się natomiast do innych wskazanych w skardze wad prawnych tej uchwały należy stwierdzić, iż o ile faktycznie w § 1 - w tabeli dotyczącej zasad zwrotu wydatków Rada Gminy zamieściła zbytecznie dochód osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie gdy nie przekracza 100% kryterium ustawowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy, gdyż z treści art. 96 ust. 2 wynika, wyraźnie, że wydatki na wskazane świadczenia podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę tego kryterium dochodowego. Jednak nie jest to istotne naruszenie prawa, a faktycznie można wprowadzenie takiego zapisu uzasadniać wolą zapewnienia przejrzystości i jednoznaczności tego przepisu. W zakresie kolejnego zarzutu a mianowicie zapisów zawartych w § 2 ust. 2 i ust. 3 mówiących o maksymalnej ilości 12 rat miesięcznych oraz terminie realizacji obowiązku zwrotu, skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje go za bezzasadny. Stosownie do art. 96 ust. 4 cytowanej ustawy, rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia przyznane pod warunkiem zwrotu. Pod pojęciem zasad zwrotu wydatków z pomocy społecznej kryje się określenie podmiotów zobowiązanych do zwrotu, wskazanie kryteriów, w oparciu o które ma ten zwrot nastąpić i w jakiej części. Ustawa pozostawia do uznania rady, jakie będą owe zasady. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 1301/05 nie znajduje uzasadnienia prawnego stanowisko, aby określenie na ile rat można rozłożyć podlegającą zwrotowi należność było sprzeczne z ustawowym upoważnieniem, jeżeli zarazem nie ma wątpliwości, że samo rozłożenie na raty stanowi zasadę zwrotu w rozumieniu powołanego przepisu. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, gdyż zaskarżona uchwała nie zrealizowała w całości ustawowego upoważnienia zawartego w art. 96 ust. 4 w związku z art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. | | |