I OW 63/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Marian Wolanin, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem C. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. K. o wydanie decyzji w sprawie dalszej pomocy w formie schronienia w schronisku postanawia: wskazać Burmistrza C. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 29 marca 2021 r. Dyrektor Centrum Usług Społecznych w C., działający z upoważnienia Burmistrza C., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem C. a Prezydentem Miasta P. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku W. K. (dalej: strona) o wydanie decyzji w sprawie dalszej pomocy w formie schronienia w schronisku. Wnioskiem z 24 lutego 2021 r. strona zwróciła się z prośbą o pokrycie kosztów wyżywienia i schronienia w P. Ośrodku Pomocy Bliźniemu w P. od 1 marca 2021 r. Z nadesłanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. (dalej: MOPS w P.) dokumentacji wynika, iż strona przebywała do 30 czerwca 2020 r. w schronisku dla osób bezdomnych prowadzonym przez Stowarzyszenie M. – P. Centrum Pomocy Bliźniemu M.-M. w P., z którego została wydalona dyscyplinarnie. Koszty pobytu pokrywał MGOPS C., z uwagi na ostatni adres zameldowania strony. Po opuszczeniu schroniska strona podjęła nową pracę i zatrzymała się u koleżanki, od której następnie zmuszona była się wyprowadzić i ponownie trafiła do schroniska. Decyzją MOPS w P., w trybie art. 101 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej: u.p.s.), stronie zostało przyznane schronienie do 31 stycznia 2021 r. Strona kilkukrotnie podejmowała kolejną pracę. Pracownik socjalny MOPS w P. ustalił ze stroną, że niezwłocznie dostarczy ona dokumenty o wysokości wynagrodzenia za wykonywaną pracę. Ostatecznie schronienie zostało udzielone stronie do 28 lutego 2021 r. W międzyczasie strona otrzymała pierwsze wynagrodzenie w kwocie 595,02 zł. W trakcie rozmowy telefonicznej w dniu 1 marca 2021 r. strona poinformowała, że w P. przebywa od listopada 2018 r. i nie zamierza powrócić na teren miasta i gminy C., ponieważ jej centrum życiowe stanowi P., gdzie podjęła pracę i zamierza mieszkać. W dniu 16 marca 2021 r. pracownik schroniska poinformował telefonicznie, że strona opuściła schronisko, nie zostawiając żadnej informacji o miejscu nowego pobytu. W ocenie wnioskodawcy okoliczności stanu faktycznego sprawy bezspornie wskazują, że w P. koncentruje się centrum życiowe strony, a fakt przebywania na terenie P. już 2,5 roku powoduje, iż brak jest możliwości uznania, że miejscem zamieszkania strony jest C. Oczywistym jest, że przez tak długi okres braku jakichkolwiek związków z gminą C. niemożliwym jest uznanie, aby centrum życiowe mogło istnieć na terenie tej gminy. Brak jest również jakichkolwiek okoliczności mogących obiektywnie potwierdzić zamiar pobytu w C. Strona zerwała wszelkie więzi i relacje z rodziną oraz znajomymi. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor MOPS w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P., wniósł o wskazanie Burmistrza C. jako organu właściwego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu przekazania przez MOPS w P. wniosku strony o pomoc w formie schronienia (26 lutego 2021 r.), jak i w dniu otrzymania dokumentów przez Centrum Usług Społecznych w C. (3 marca 2021 r.) strona przebywała w ww. schronisku dla osób bezdomnych. Podkreślono również, że schronisko dla osób bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych. Ponadto, strona nie była nigdzie zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a ostatnie miejsce zameldowanie na pobyt stały posiadała w C., gdzie była zameldowana do 17 września 2018 r. Tym samym bezsprzecznie spełniała definicję osoby bezdomnej zawartą w przepisie art. 6 pkt 8 u.p.s., a art. 101 ust. 2 u.p.s. jasno precyzuje, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem C. a Prezydentem Miasta P. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o wydanie decyzji w sprawie dalszej pomocy w formie schronienia w schronisku. Wyżej wymienione organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101 ust. 4 u.p.s.). W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.). Stosownie zaś do treści art. 48a u.p.s. osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona, a udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi (art. 48a ust. 1 u.p.s.). Rozważeniu w niniejszej sprawie podlegała zatem kwestia czy strona w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznana za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Odnosząc powyższe regulacje prawne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uznać należało, że strona jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Składając wniosek strona przebywała w Stowarzyszeniu M. – P. Centrum Pomocy Bliźniemu M.-M. w P. Natomiast oczywistym jest, że pomieszczenia wskazanej placówki, będącej w istocie schroniskiem dla osób bezdomnych, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, albowiem mają z założenia umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Pomieszczenia takie przeznaczone są wyłącznie do czasowego pobytu osób wymagających schronienia. Nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona w dniu złożenia wniosku nie mieszkała w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Co więcej, z akt sprawy wynika, że strona składając wniosek nie była również nigdzie zameldowana na pobyt stały, albowiem w ostatnim miejscu jej pobytu stałego, tj. w C., zameldowana była do 17 września 2018 r. Przyjąć zatem należy, że strona jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Zgodnie natomiast z ustaleniami organu, ostatnim jej miejscem zameldowania na pobyt stały był C. Co więcej, także podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego strona przyznała, że ostatni meldunek stały posiadała w C. W tym miejscu podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA: z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16). Zauważyć także należy, że sytuacja strony nie ma charakteru sprawy niecierpiącej zwłoki z uwagi na fakt, że strona w momencie składania wniosku przebywała w Stowarzyszeniu M. – P. Centrum Pomocy Bliźniemu M.-M. w P. Nie można zatem przyjąć, że zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 101 ust. 3 u.p.s. Dlatego właściwość miejscową gminy w sprawie należy ustalić, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. W związku zatem z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały strony był C., organem właściwym miejscowo do rozpoznania jej wniosku o wydanie decyzji w sprawie dalszej pomocy w formie schronienia w schronisku, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Burmistrza C. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.