I GSK 854/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 967/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] maja 2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) ustalił skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 2 871,60 zł, w tym 1 271,50 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz 1 598,10 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Pismem z [...] maja 2014 r. skarżący zwrócił się do Prezesa ARiMR z prośbą o umorzenie odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Prezes ARiMR odmówił skarżącemu umorzenia odsetek, natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że problematykę umarzania należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747; dalej: rozporządzenie RM). Przesłanki umorzenia określa § 3 i § 4 ww. rozporządzenia RM. Podkreślono przy tym, że przepis § 3 stanowi, że prezes agencji płatniczej może z urzędu umarzać należności pieniężne pochodzące z EFOiGR "Sekcja Gwarancji", EFRG oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, co nie oznacza jednak, że organ ma obowiązek umarzać te należności. Wyjaśniono ponadto, że przepis § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM daje podstawę do umorzenia przez Prezesa ARiMR należności pieniężnych w przypadku, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Minister wskazał, że skarżący ubiega się o umorzenie odsetek od ustalonej kwoty nienależnie pobranych płatności ze względu na trudną sytuację materialną i zdrowotną w jakiej się znajduje. Na podstawie akt sprawy ustalił, iż A. S. jest właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 5,8601 ha (pow. przeliczeniowych użytków rolnych 1,1705 ha). Pomimo, iż są to gleby w klasie V i VI (użytkowane jako łąki) to, cena zakupu/sprzedaży gruntów ornych w woj. łódzkim (w II kwartale 2014 r., wg GUS), wynosi 24.946,00 zł za hektar. Organ wskazał też, że skarżący otrzymał płatności do gruntów rolnych za rok 2012 w łącznej kwocie 2 742,29 zł. Zdaniem organu, z uwagi na powyższe, nie można uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, a co za tym idzie nie ma możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM. Dodatkowo organ zaznaczył, iż koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej należności określone zostały w formie procentowej wysokości kosztów (tj. opłata manipulacyjna w wysokości 1% oraz opłata za czynności egzekucyjne pobierana w wysokości od 4% do 8% w zależności od rodzaju dokonanego zajęcia) w stosunku do egzekwowanej należności z zastrzeżeniem minimalnej kwoty w odniesieniu do każdej czynności podjętej przez egzekutora. Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM prezes agencji płatniczej umarza z urzędu należności pieniężne pochodzące z EFOiGR "Sekcja Gwarancji" EFRG i EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, o ile należność w ramach jednego programu pomocy nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21 grudnia 2006r., str. 52, ze zm.). Rozporządzenie Komisji zostało uchylone z dniem 4 września 2014 r. na mocy art. 44 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.8.2014, str. 18). Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 907/2014 zwiera jednak tożsame regulacje odnoszące się do kursu. Organ odwoławczy stwierdził, iż z przepisu art. 40 w zw. z art. 36 lit. g rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 wynika, że kurs wymiany, który ma być zastosowany, to ostatni kurs wyznaczony przez Europejski Bank Centralny (EBC) przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności. Decyzja taka wobec skarżącego została wydana w dniu w [...] maja 2010 r., dlatego też Minister zastosował kurs wymiany walut opublikowany przez Europejski Bank Centralny na dzień 30 kwietnia 2010 r., który wyniósł 3,9163 zł. Oznacza to, że kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła 391,63 zł. Ponieważ skarżący dokonał częściowej spłaty zadłużenia, przedmiotem rozpoznania wniosku organ uczynił pozostałą do spłaty kwotę 1 273,50 zł jako należność główną oraz odsetki od tej kwoty. Wskazana kwota przekracza równowartości kwoty 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z ww. rozporządzeniem delegowanym Komisji. Wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na ww. decyzję. Wskazał, że szczegółowe zasady i tryb umarzania przez właściwy organ należności od osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej reguluje obowiązujące w sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, wydane na podstawie art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). W przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w ww. rozporządzeniu organ może (nie musi) umorzyć należności, zaś brak zaistnienia tej przesłanki w ogóle wyklucza możliwość umorzenia należności. Biorąc pod uwagę fakt, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia RM, to jedynie okoliczności związane z dochodami i posiadanym majątkiem mogły podlegać ocenie w świetle przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5-6 rozporządzenia. Odnosząc się do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM, Sąd stwierdził, iż na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji organy administracyjne prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o słabych glebach, które nie jest zmechanizowane i w złej kondycji. Gospodarstwo to ma powierzchnię 5,8601 ha (przeliczeniowych 1,1705 ha), z którego w 2013 r. roczny dochód z ha przeliczeniowego wynosił 2 869,00 zł. W ocenie WSA orzekające w sprawie organy uwzględniły powyższe okoliczności dokonując oceny sytuacji majątkowej skarżącego. Ustaliły ponadto, iż skarżący otrzymał płatności do gruntów rolnych za 2012 r. w łącznej kwocie 2 742,29 zł, które to okoliczności nie zostały przez skarżącego zakwestionowane. Sytuacja skarżącego jest trudna, jednak bez wątpienia nie można uznać, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub też, że postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Nie można w tej mierze pominąć okoliczności dokonania przez skarżącego wpłaty należności, zmniejszającej w istotny sposób kwotę dochodzonych należności. Tym samym nie została spełniona zarówno przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 5, jak i pkt 6 rozporządzenia RM. Przesłanka z § 3 ust.1 pkt 6 tego rozporządzenia dotyczy możliwości umorzenia należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne okaże się nieskuteczne. W sprawie bezsporne jest, iż kwota nienależnie pobranej płatności ustalona decyzją Prezesa ARiMR z [...] maja 2010 r. przekroczyła równowartość 100 euro, dlatego też - jak słusznie przyjęły organy - należność ta nie podlega umorzeniu z urzędu w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia RM. W myśl § 6 rozporządzenia w przypadku, gdy zachodzą przesłanki dla umorzenia należności, o których mowa w § 3-5, umorzenie obejmuje również umorzenie odsetek za zwłokę naliczonych od należności oraz poniesionych kosztów dochodzenia należności dlatego też umorzenie odsetek za zwłokę może nastąpić tylko w sytuacji, w której spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności głównej. Tym samym nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego także na tej podstawie prawnej. W skardze kasacyjnej na powyższe orzeczenie A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 86 kpa poprzez nieuchylenie decyzji obu organów pomimo, iż oparły one swoje rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, w szczególności nie przesłuchując skarżącego co do możliwości majątkowych i zarobkowych, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 5 lub 6 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r., a w konsekwencji do nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (v. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Jednak żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny można oprzeć, zgodnie z art. 174 ppsa, na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia, to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w następstwie "niepełnego postępowania dowodowego wyrażającego się nieprzesłuchaniu skarżącego co do jego możliwości majątkowych i zarobkowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem istnienia przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., w szczególności okoliczności związanych z dochodami i posiadanym majątkiem kasatora i słusznie przyjął, że organy administracyjne w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, a na podstawie analizy tego materiału dokonały wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciach uzasadniły w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy dopuściły wszystkie dowody z dokumentów na okoliczność sytuacji życiowej, majątkowej i dochodów A. S. Umożliwiły mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, natomiast kasator nie wnioskował o dalsze formy postępowania wyjaśniającego, w szczególności o rozprawę (art. 89 i nast. kpa). Przeprowadzone dowody stanowiły podstawę poczynionych w sprawie niewadliwych ustaleń faktycznych. Natomiast okoliczność, że skarżący nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ zebrane i rozpatrzone. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej nie wskazał ponadto, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 ppsa, że uchybienie, które zarzuca, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśnił, czego postawiony Sądowi I instancji zarzut akceptacji materiału dowodowego pomimo nieprzesłuchania skarżącego co do jego możliwości majątkowych i zarobkowych miałby dowodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym zaskarżona decyzja stanowi wynik prawidłowo przeprowadzonego postępowania. W jego trakcie ustalono, że skarżący nie spełniał warunków uzasadniających umorzenie wnioskowanych należności. Ze wskazanego przez stronę skarżącą przepisu art. 80 kpa wynika, że organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Te reguły, jak już wyżej podkreślono, zostały w sprawie zachowane, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ II instancji. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych, co wprost wynika z treści art. 254 § 1 ppsa.