II SA/Ol 530/20

SENTENCJA Sygn. akt II SA/Ol 530//20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi M. J. i E. J. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę "[...]"zł (słownie: "[...]") tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) nakazał inwestorom M. i E.J. (dalej: "Inwestorzy" lub "Skarżący") dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego – gospodarczego o konstrukcji metalowej o wymiarach 6,0 m x 4,0 m i wysokości 2,2 m zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] od strony ulicy na nieruchomości przy ul. [...] w O. Po rozpatrzeniu odwołania Inwestorów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB" lub "organ odwoławczy"), decyzją z [...] r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu na konieczność oceny w pierwszej kolejności możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z [...] r., PINB, działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) dalej: "ustawa - Prawo budowlane", ponownie nakazał inwestorom dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że jego posadowienie nie jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kąt nachylenia dachu budynku jest bowiem mniejszy niż 30º, podczas gdy stosownie do zapisów obowiązującego planu miejscowego [uchwała Nr [...] Rady Miasta z [...] r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia [...] w O." (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] poz. [...]; dalej: "plan miejscowy")], dla przedmiotowej nieruchomości wprowadzono nakaz kształtowania dachów o kącie nachylenia min. 30º maks. 45º. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Inwestorzy, podnosząc, że sporny obiekt to mała, lekka, blaszana konstrukcja niezwiązana trwale z gruntem, na której posadowienie nie jest wymagane zgłoszenie. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] r., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa ta, w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Mając to na uwadze, WINB wskazał, że powierzchnia zabudowy spornego budynku gospodarczego, zgodnie z ustaleniami PINB, wynosi 24 m2 (6 m x 4 m), zaś powierzchnia działki, na której znajduje się ten obiekt - 1000 m2. Posadowienie tego obiektu wymagało zatem zgłoszenia właściwemu organowi. WINB zauważył, że w świetle art. 49b ustawy - Prawo budowlane, w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. W pierwszej kolejności, budowa ta powinna być zatem oceniana pod kątem możliwości jej legalizacji w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając to na uwadze wskazał, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym działka, na której zlokalizowany jest sporny obiekt oznaczona jest jako MN1 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna), w stosunku do której zgodnie z punktem 1) Zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu – podpunkt e) wprowadza się nakaz kształtowania dachów stromych, o kącie nachylenia min. 30° maks. 45°, krytych dachówką ceramiczną w kolorze czerwonym lub zbliżonym do czerwonego. Zauważył, że z materiału dowodowego zebranego przez PINB (dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie bezpośredniego zapoznania się przez organ I instancji z przedmiotem postępowania) wynika, że kąt nachylenia dachu budynku gospodarczego jest mniejszy niż 30° i wynosi poniżej 10°. Jest to niewielki budynek gospodarczy typu blaszak o minimalnym kącie nachylenia dachu. W warunkach niniejszej sprawy zostały zatem naruszone ustalenia planu miejscowego, co oznacza, że PINB prawidłowo uznał, że w warunkach niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z art. 52 ustawy - Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zauważył, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W orzecznictwie utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, dlatego też w warunkach niniejszej sprawy to inwestorzy zostali zobowiązani do wykonania nakazu. Odnosząc się do podniesionego w toku postępowania zarzutu inwestorów, że przedmiotowy obiekt to mała, lekka, blaszana konstrukcja niezwiązana trwale z gruntem, odwołując się do orzecznictwa sądowego, wyjaśnił, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Mając to na uwadze stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, spełnia zatem cechy trwałego związania z gruntem. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję, Inwestorzy zarzucili naruszenie: 1/ przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) dalej: "k.p.a.", polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób wybiórczy i pominięcie: a/ okoliczności powstania spornego obiektu, a w konsekwencji brak ustalenia, czy konstrukcja będąca przedmiotem sprawy ma charakter tymczasowy i dowolnego uznania, że sporny obiekt jest obiektem budowlano-gospodarczym, którego budowa wymaga zgłoszenia, podczas gdy faktycznie jest to tymczasowa, blaszana konstrukcja niezwiązana trwale z gruntem służąca jako zabezpieczenie mienia przed kradzieżą; b/ okoliczności, że PINB nie przeprowadził pomiarów kąta nachylenia dachu i o tej okoliczności orzekł jedynie na podstawie fotografii; c/ okoliczności, że znajdujące się na posesji sąsiednie obiekty - garaż i budynek gospodarczy mają odpowiednio płaski dach kryty papą i dach pokryty blachą; 2/ art. 49b ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że blaszana konstrukcja nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, podczas gdy jego ustalenia odnoszą się do zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a nie tymczasowych blaszanych konstrukcji. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdzili, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, że sporny obiekt jest obiektem budowlano-gospodarczym, którego budowa wymaga zgłoszenia. Podnieśli, że od początku toczącego się postępowania wskazywali, że jest to mała, lekka, blaszana konstrukcja niezwiązana trwale z gruntem, o charakterze tymczasowym, która ma zabezpieczać mienie, tj. łodzie i meble ogrodowe przed kradzieżą. Powodem postawienia obiektu była rozbiórka płotu przez współwłaścicielkę działki przeprowadzona bez zgody i wiedzy skarżących. Od tej pory posesja jest nieogrodzona, a osoby postronne uzyskały nieskrępowany dostęp do posesji. Potrzeba zabezpieczenia mienia stale istnieje, a przed sądem powszechnym toczy się postępowanie dotyczące nakazania współwłaścicielce nieruchomości odbudowę płotu na terenie posesji. Pomimo tego, organ nie ustalił, czy konstrukcja będąca przedmiotem postępowania ma charakter tymczasowy. Odnosząc się do kwestii związania z gruntem obiektu, Skarżący wskazali, że w toku postępowania obiekt został przesunięty w głąb działki (przesuniecie z obrotem), co zauważył sam organ, a co świadczy o tym, że konstrukcja nie jest związana trwale z gruntem. W konsekwencji chybiony jest argument organu, zgodnie z którym blaszana konstrukcja nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, bowiem jego ustalenia nie odnoszą się do tymczasowej konstrukcji blaszanej. Niezależnie od tego wskazali, że na posesji znajdują się obiekty, które istniały przed jej montażem, a które nie odpowiadają ustaleniom planu miejscowego - garaż i obiekt gospodarczy, a sporny obiekt nawiązuje do ich formy i konstrukcji zgodnie z § 6 planu miejscowego. Na zakończenie Skarżący podnieśli, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że kąt nachylenia dachu wiaty został ustalony przez PINB w oparciu o zdjęcia, a nie pomiary. Tylko pomiary wykonane przez uprawniony podmiot mogą stanowić natomiast dowód w sprawie, szczególnie że kąt nachylenia dachu jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zgodnie z punktem f) ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem MN1 kąt nachylenia dachu nie musi mieścić się w przedziale 30-40° i a może być mniejszy. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W konsekwencji, skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W pierwszej kolejności, podzielić należy stanowisko organów, że posadowienie spornego obiektu budowlanego o konstrukcji metalowej podlegało zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane zgłoszeniu podlega bowiem budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W warunkach niniejszej sprawy, Skarżący wskazali, że wobec usunięcia ogrodzenia posesji posadowiona została przez nich blaszana konstrukcja w celu przechowywania mienia (sprzęt ogrodowy, łódki, kajaki, meble ogrodowe) i jego zabezpieczenia przed kradzieżą. Słusznie tym samym organy przyjęły, że powstały na działce o powierzchni 1000 m2 obiekt budowlany o konstrukcji metalowej o wymiarach 6,0 m x 4,0 m i wysokości 2,2 m ma ze względu na jego funkcję charakter budynku gospodarczego, którego posadowienie wymagało – w świetle przytoczonych przepisów – uprzedniego zgłoszenia. Sąd podziela również stanowisko organów, zgodnie z którym dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Możliwość zatem przenoszenia obiektu, a w warunkach niniejszej sprawy fakt jego przesunięcia, nie sprzeciwia się uznaniu, że sporny obiekt - ze względu na stabilność jego posadowienia - spełnia cechy trwałego związania z gruntem. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowym, trwałe związanie z gruntem nie oznacza tylko związania "na stałe", ale i związanie przez "dłuższy czas". Cechę trwałego związaniu z gruntem wykazuje zatem nie tylko obiekt połączony z gruntem na stałe, ale również połączony długotrwale. Cecha ta sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Za usprawiedliwione nie może być również uznane twierdzenie Skarżących, zgodnie z którym posadowienie spornego obiektu nie podlegało żadnym rygorom prawnym z uwagi na jego tymczasowy charakter. Zauważyć należy, że definicja legalna tymczasowego obiektu budowlanego zawarta została w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, wskazując na dwie kategorie tego rodzaju obiektów. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane zgłoszeniu podlega budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Inne niż wskazane w przytoczonym przepisie obiekty tymczasowe wymagają natomiast co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę (zob. A. Gliniecki, komentarz do art. 29, pkt 19-20 [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2016; A. Kosicki, komentarz do art. 29, pkt 24 [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2019). Powyższe oznacza zatem, że nawet w przypadku obiektów o charakterze tymczasowym ustawodawca nie przyznał inwestorom dowolności w zakresie ich budowy. W ocenie Sądu, z uwagi sposób posadowienia spornego obiektu budowlanego, jego przeznaczenie oraz dotychczasowy długotrwały okres jego użytkowania dokonaną przez organy kwalifikację tego obiektu uznać należy za prawidłową. Wobec stwierdzonej samowoli budowlanej, PINB w toku ponownego rozpoznawania sprawy słusznie też podjął czynności służące ustaleniu, czy zachodzi możliwość jej legalizacji. Przepis art. 49b ustawy - Prawo budowlane obliguje bowiem organy nadzoru budowlanego do tego, aby oceniły, czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W warunkach niniejszej sprawy organy ustaliły, że działka, na której znajduje się sporny obiekt zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w obowiązującym planie miejscowym jako MN1 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna), w stosunku do którego zgodnie z § 9 punktem 1e) Zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wprowadzony został nakaz kształtowania dachów stromych, o kącie nachylenia min. 30° maks. 45°, krytych dachówką ceramiczną w kolorze czerwonym lub zbliżonym do czerwonego. Wobec braku jakichkolwiek wyłączeń w zakresie stosowania tego nakazu, wbrew zarzutom Skarżących, przyjąć należy, że odnosi się on do wszelkich obiektów powstających na tym obszarze. Należy mieć bowiem także na uwadze, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne [zob. art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.)]. Spójność w zakresie kształtu zadaszenia, kąta nachylenia dachu oraz jego kolorystyka sprzyja natomiast zachowaniu ładu przestrzennego. Fakt istnienia na tym obszarze obiektów niespełniających tego nakazu nie ma natomiast wpływu na ocenę zgodności spornego budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Z kolei nakaz przewidziany w § 6 ust. 6 planu miejscowego jest dodatkowym wymogiem, lecz dotyczy dostosowania zabudowy nowoprojektowanej do historycznej kompozycji urbanistycznej. Stanowi bowiem jedną z zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej obowiązującą na tym obszarze. W świetle powyższego, przyjąć należy, że sporny obiekt budowlany powinien spełniać omawiany wymóg wynikający § 9 planu miejscowego. Jak wskazał WINB z materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji (dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie bezpośredniego zapoznania się przez PINB z przedmiotem postępowania) wynika, że kąt nachylenia dachu spornego budynku gospodarczego jest mniejszy niż 30° i wynosi poniżej 10°. Z uwagi na to, że kąt nachylenia dachu spornego obiektu ma w warunkach niniejszej sprawy istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, podzielić należy zarzut Skarżących, że stwierdzenie organów, iż kąt ten jest mniejszy niż 10° wyłącznie w oparciu o dokumentację fotograficzną, a bez jakichkolwiek szczegółowych pomiarów w tym przedmiocie, nie może być uznane za wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Dokonaną przez organy ocenę w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy zatem za przeprowadzoną niewłaściwie, w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W warunkach niniejszej sprawy doszło tym samym do naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wielkość kąta nachylenia dachu budynku gospodarczego ma bowiem w warunkach niniejszej sprawy decydujące znaczenie dla oceny jego zgodności z zapisami planu miejscowego, a w konsekwencji może mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach, za zasadne uznano uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W warunkach niniejszej sprawy konieczne jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia kąta nachylenia dachu budynku gospodarczego. Ustalenia te pozwolą bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, czy w warunkach niniejszej sprawy spełniony został wymóg z § 9 planu miejscowego w zakresie punktu 1e) Zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu objętego symbolem MN1. Powołany w skardze punkt 1f) dopuszcza bowiem dachy o kącie nachylenia min. 20°, lecz jednie w stosunku do dachów wielospadowych mających więcej niż dwie połacie dachowe. Mając na uwadze powyższe, nie doszukawszy się innych naruszeń prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił – w pkt I sentencji wyroku – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.