II OSK 2208/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 538/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na rzecz Ministra Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowgo. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 538/18, po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie (obecnie P. sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu), uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister") ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie (dalej: "P.") o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej w ramach zadania pn.: "Budowa dróg dla rowerów .... w Szczecinie. Etap II" - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że Wojewoda Zachodniopomorski - po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Szczecina - wydał w dniu [...] lutego 2017 r. decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację opisanej powyżej inwestycji drogowej, zwaną dalej "decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego". Decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego stała się ostateczna z dniem [...] marca 2017 r. Przy piśmie z dnia 30 października 2017 r., znak: [...], Wojewoda Zachodniopomorski przekazał Ministrowi wniosek P. z dnia 19 października 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego i wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 159 k.p.a., gdyż decyzja ta posiada wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku P. wskazał, że na skutek wydania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego działka nr [...], z obrębu [...], położona w Szczecinie przy al. [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...] i działka nr [...] jako "nie będąca własnością Skarbu Państwa, stała się jego własnością z mocy prawa", natomiast działka nr [...], pozostała własnością Gminy Miasto Szczecin. Jednakże zdaniem wnioskodawcy rzeczywisty stan prawny ww. działki nr [...], różni się od jej stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], gdyż zgodnie z treścią prawomocnego postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. Sądu Rejonowego Szczecin-Centrum w Szczecinie, II Wydział Cywilny, sygn. akt [...], z dniem 27 maja 2005 r. P. nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], o powierzchni 439 m2 oraz działkę gruntu nr [...], o powierzchni 206 m2 z obrębu nr [...], P., położonej w Szczecinie przy A., powstałych "z fizycznego podziału" działki nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Na dowód powyższego do wniosku załączono odpis powyższego postanowienia. W księdze wieczystej nr [...] zostało w dniu 18 lutego 2016 r. wpisane ostrzeżenie. P. złożył 29 kwietnia 2016 r. w Sądzie Rejonowym Szczecin - Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie, X Wydział Ksiąg Wieczystych, wniosek odnośnie założenia księgi wieczystej dla działek nr [...] oraz nr [...], o łącznej powierzchni 0,0645 ha, które miały być odłączone od księgi wieczystej nr [...], ale wniosek ten Sąd oddalił, ponieważ w księdze wieczystej nr [...] nie został ujawniony podział geodezyjny działki nr [...] na działki [...] i [...], a tym samym nie można było ich przenieść do nowej księgi. Na dowód powyższego P. złożył kopię ww. postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. P. poinformował, że o decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego dowiedział się z pisma Urzędu Miasta Szczecin z dnia 18 września 2017 r., a w dniu 22 września 2017 r. mógł dopiero złożyć wniosek o wpis w księdze wieczystej prawa własności. Podniósł też, że w dziale III księgi wieczystej nr [...] od dnia 21 marca 2016 r. było wpisane ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i przed wydaniem decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego organ I instancji powinien zapoznać się z treścią księgi wieczystej i z uwagi na obecność tego ostrzeżenia wstrzymać się z wydaniem decyzji. Na dowód powyższego załączył kopię pisma Urzędu Miasta Szczecin z dnia 18 września 2017 r., znak: [...], oraz kopię wniosku o wpis w księdze wieczystej nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego "w stosunku do Gminy Miasto Szczecin", podczas gdy właścicielem ww. działki był P. sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie. P. przesłał 5 grudnia 2017 r. odpis zwykły księgi wieczystej nr [...], zgodnie z którym został wpisany jako właściciel ww. działki nr [...], celem dołączenia do akt sprawy w charakterze dowodu, na okoliczność zasadności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Minister wskazał, że z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji kieruje rozstrzygnięcie do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. Minister stwierdził, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego jest zgodna z prawem, gdyż nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 dalej: "specustawa drogowa") nie zawierały definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów tej ustawy wynikało jedynie, że stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musiał w oparciu o art. 28 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 11c specustawy drogowej, do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie ma możliwości stworzenia listy, która enumeratywnie wskazywałaby podmioty będące stronami tego postępowania, gdyż taka lista zawsze mogłaby zostać powiększona o podmioty mające interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 28 k.p.a.. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy Szczecin - Centrum w Szczecinie stwierdził, iż P. nabył z dniem 27 maja 2005 r. przez zasiedzenie własność nieruchomości, stanowiącej działki gruntu nr [...] i nr [...] z obrębu [...], P., położonej w Szczecinie przy A. Na dzień wydania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego Gmina Miasto Szczecin nie była zatem właścicielem ww. działki, gdyż własność tej działki nabył przez zasiedzenie z dniem 27 maja 2005 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie. Z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego wynika, że okoliczność wydania ww. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego Szczecin - Centrum w Szczecinie nie była znana organowi I instancji w trakcie wydawania decyzji. Minister wskazał, że wyjście na jaw, po wydaniu decyzji ostatecznej, nowych nieznanych organowi okoliczności w sprawie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji kieruje rozstrzygnięcie do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego. W rozpatrywanym przypadku organ nie kierował decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje bowiem skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Specyfika postępowania polega na tym, że organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma obowiązek wskazania nieruchomości, przez które przedsięwzięcie będzie przebiegać. Dla prawidłowości decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, nie miała znaczenia kwestia komu przysługiwał tytuł prawny do ww. działki nr [...]. Organ wskazał ponadto, że z żadnego przepisu specustawy drogowej nie wynika, żeby organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej musiał analizować, w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem inwestora, zapisy ksiąg wieczystych, stanowiących urzędowy rejestr służący ustalaniu stanu prawnego nieruchomości. Tytuł prawny P. do ww. działki nr [...] w księdze wieczystej nr [...], został ujawniony dopiero w dniu 10 listopada 2017 r., a więc po wydaniu kwestionowanej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Dodatkowo, dokonując analizy decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego w aspekcie ewentualnego naruszenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., Minister Infrastruktury i Budownictwa ustalił, że omawiane rozstrzygnięcie nie jest obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem jego nieważności. W odrębnym postanowieniu Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Z decyzją tą nie zgodził się P., który pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję Ministra w całości. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego; art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że wnioskodawca nie miał legitymacji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ nie był stroną postępowania o wydanie decyzji oraz poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania była Gmina Miasto Szczecin; art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nienależyte ustalenie stanu faktycznego i dokonanie oceny stanu faktycznego bez analizy całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie, że Wojewoda Zachodniopomorski nie mógł ustalić kręgu podmiotów będących stroną w sprawie oraz, że w dniu wydania decyzji przez Wojewodę Zachodniopomorskiego tytuł prawny skarżącego do nieruchomości nie był ujawniony w księdze wieczystej. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, z późn. zm. -dalej: "u.k.w.") poprzez przyjęcie, że organ nie musiał sprawdzać wpisanych do księgi wieczystej ostrzeżeń, co do rzeczywistego stanu prawnego; art. 2 zd. 2 u.k.w. poprzez przyjęcie, że organ może zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej oraz wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] na okoliczność, że ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości zostało wpisane w dniu 21 marca 2016 r. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi P. opisał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że decyzja została skierowana do podmiotu, któremu nie przysługiwał przymiot strony w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu. Stroną postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji przez Wojewodę powinien być skarżący, a nie Gmina Miasto Szczecin. Skarżący wskazał, że decyzją Wojewody skarżący został pozbawiony prawa własności nie tylko działki nr [...], która została przeznaczona na cel publiczny, ale także działki nr [...]. O ile, w świetle obowiązującego prawa (specustawa drogowa), Wojewoda miał prawo wywłaszczyć wnioskodawcę z własności działki nr [...], to nie miał takiego prawa odnośnie działki nr [...]. W ocenie skarżącego, organ nie może powoływać się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych w kwestii tego, kto był wpisany jako właściciel działki w dniu wydania decyzji, ponieważ w księdze wieczystej wpisane było ostrzeżenie. Nieprawdą jest zdaniem skarżącego twierdzenie organu, że własność skarżącego została ujawniona po wydaniu decyzji. Specyfika postępowania wieczystoksięgowego powoduje, że często wpis nowego właściciela jest dokonywany z opóźnieniem w stosunku do rzeczywistego stanu prawnego. Na takie okoliczności przewidziana jest właśnie instytucja ostrzeżenia, z której skorzystał skarżący i która powoduje wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Stosowne ostrzeżenie zostało wpisane w dniu 21 marca 2016 r., a zatem przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Tym samym, zdaniem skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy, mamy do czynienia z nienależytym ustaleniem stanu faktycznego. Skarżący wskazał, że organ miał też możliwość stwierdzić nieważność decyzji jedynie w części, w której Wojewoda przyznaje własność działki nr [...] Gminie Miasto Szczecin, a tego nie uczynił. Ponadto, skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że w sprawie po wydaniu decyzji pojawiły się nowe nieznane organowi okoliczności. Informacje, na które wskazywał skarżący nie były nowe i nieznane, były jawne publicznie. W trakcie procedury wywłaszczenia analiza księgi wieczystej jest czynnością podstawową. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra naruszała prawo, co nakazywało jej uchylenie. Skarga natomiast w znacznej mierze była zasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że Minister błędnie uznał, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego nie została skierowana do Gminy Miasta Szczecin. Jak wynika bowiem z treści tabeli (s. 2 decyzji) ujmującej działki przeznaczone pod inwestycję, co do których Wojewoda zatwierdził ich podział (skutkiem czego wydzielone działki stały się własnością Skarbu Państwa), organ orzekł o odjęciu prawa własności określonych nieruchomości osobie wskazanej jako dotychczasowy właściciel w zakresie, w jakim ta decyzja stanowiła zatwierdzenie podziału nieruchomości. Decyzja wywołała więc w stosunku do wskazanej osoby skutek prawny i dotyczyła uszczuplenia jej praw właścicielskich, normowanych w art. 140 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej takie nieruchomości lub ich części, stają się bowiem z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych i własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest nabycie przez właściciela wywłaszczanej nieruchomości lub jej części (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej) ekspektatywy odszkodowania za wywłaszczony grunt. Organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje bowiem decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Odszkodowanie to przysługuje zaś wyłącznie dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Jeżeli więc w decyzji, jako właściciela gruntu organ wymienia Gminę Miasto Szczecin, to konsekwencją tego będzie orzeczenie o odszkodowaniu na rzecz tego podmiotu, a podmiot ten nabywa prawo do żądania wypłaty zaliczki – zgodnie z art. 12 ust. 5a cyt. ustawy. Ponadto, podmiot uprawniony do odszkodowania, jeżeli jest (jak w sprawie niniejszej) jednostką samorządu terytorialnego może się swego uprawnienia zrzec (art. 12 ust. 7 specustawy drogowej). Skutkiem zrzeczenia się jest albo nie wszczynanie w tym zakresie postępowania, umorzenie postępowania lub wygaszenie decyzji (art. 12 ust. 8 cyt. ustawy). Co więcej, w ocenie Sądu, w omawianym zakresie decyzja dotyczyła nie tylko praw, ale również obowiązków wymienionych osób, gdyż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin wydania nieruchomości (art. 13 ust. 2 specustawy drogowej). Ponadto, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 specustawy drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami pod rygorem nieważności (art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej). Sąd wskazał, że zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11d ust. 9 i 10 ustawy, oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1888/14). W związku z tym, że jako właściciela przejmowanej nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] (oznaczenie po podziale działki nr ewid [...]) Wojewoda Zachodniopomorski określił właśnie jednostkę samorządu terytorialnego (Gminę Miasto Szczecin), to tym samym już z chwilą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczone zostały prawa do rozporządzania tą nieruchomością. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego została skierowana również w jej części dotyczącej nieruchomości o nr ewid. [...] do niebędącej w tym zakresie stroną Gminy Miasta Szczecin. Gmina Miasto Szczecin, jako podmiot, któremu nie przysługiwało prawo własności nieruchomości oznaczonej nr ewid [...], nie mogło być w zakresie tej nieruchomości stroną w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji. Sąd zwrócił uwagę, że właścicielem działki nr ewid. [...] od dnia 27 maja 2005 r. był skarżący. Ten fakt prawny został potwierdzony prawomocnym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Sądu Rejonowego Szczecin - Centrum w Szczecinie, II Wydział Cywilny, sygn. akt [...]. Postanowienie to ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny; nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie następuje ex lege – z upływem czasu potrzebnego do zasiedzenia (art. 172 § 1 lub § 2 k.c.). Skoro od 25 maja 2005 r. P. był właścicielem działki nr ewid. [...], to decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego powinna być skierowana do tego podmiotu, jako posiadającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w odniesieniu do działki nr ewid. [...]. Sąd wskazał, że z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika obowiązek stwierdzenia przez organ nieważności decyzji w każdej sytuacji, gdy została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z zaistnieniem tego typu przesłanki możemy mieć do czynienia także wówczas, gdy w toku postępowania administracyjnego dojdzie do zmiany właściciela danej nieruchomości, czy do przeniesienia prawa własności użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1427/11). Decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest nieważna, przy czym bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których podmiot będący stroną postępowania utracił ten status (np. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 478/13). Wobec wyrażanego przez Ministra stanowiska odnośnie tego, że Wojewoda Zachodniopomorski nie wiedział w dacie orzekania, że właścicielem działki nr ewid. [...] jest P., a nie Gmina Miasto Szczecin Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że okoliczność taka w żadnej mierze nie stanowi przesłanki egzoneracyjnej i nie wyklucza zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 158 k.p.a. Dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. bez znaczenia bowiem pozostaje okoliczność, czy skierowanie decyzji do osoby niebędącej w sprawie stroną nastąpiło na skutek zawinienia organu czy też nie. Istotny jest sam fakt wadliwego skierowania decyzji. Sąd, powołując się na wyrażony w doktrynie pogląd, wskazał, że ustawowy nakaz indywidualnego zawiadamiania właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem inwestora o wszczęcie postępowania, na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków, nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku ustalenia, kto jest właścicielem i użytkownikiem wieczystym tych nieruchomości według dokumentów określających stan prawny nieruchomości. Ustawodawca wskazał bowiem jedynie na wysyłanie zawiadomień na adres wskazany w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków). Nie oznacza to jednak ustalania stanu prawnego nieruchomości na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Taki skutek można byłoby bowiem wywodzić tylko z wyraźnie określonej przez ustawodawcę normy prawnej. Urzędowym rejestrem, który służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości, jest natomiast księga wieczysta (art. 1 i 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Ponadto stan prawny nieruchomości może być ustalony na podstawie dokumentów, z którymi ustawodawca wiąże skutek stwierdzenia lub przeniesienia prawa własności nieruchomości. Dla przykładu, takim dokumentem jest umowa zbycia prawa własności nieruchomości (sprzedaż, zamiana lub darowizna) zawarta w formie aktu notarialnego, akt własności ziemi wydany na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu zasiedzenia, umowa notarialna lub orzeczenie sądu o zniesieniu współwłasności nieruchomości. Sąd wskazał, ze skoro w dacie orzekania przez Wojewodę Zachodniopomorskiego poprzez wpis w dziale III ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym prawem wyłączona była (art. 8 u.k.w.) rękojmia wiary publicznej księgi wieczystej, w której w dziale II uwidoczniony jako właściciel była Gmina Miasto Szczecin, to organ nie mógł poprzestać na uznaniu prawa tak uwidocznionego, ale powinien był ustalić należycie, kto w zakresie wywodzonego z prawa własności działki nr ewid. [...] interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) powinien być stroną w tej części decyzji. Ustalenie takie nie było szczególnie prawnie skomplikowane, wystarczyło wezwanie P. do wykazania prawa do nieruchomości, które podmiot ten mógł udowodnić sądowym postanowieniem, potwierdzającym nabycie własności przez zasiedzenie. Zdaniem Sądu, specyficzny charakter postępowania uregulowanego specustawą drogową i wymuszana tym aktem szybkość orzekania w celu sprawnego zrealizowania inwestycji drogowej nie może w żadnej mierze usprawiedliwiać naruszania oczywistych praw właścicieli gruntów poprzez ich pominięcie i skierowanie decyzji (choćby w części) do podmiotu stroną w tym zakresie niebędącego. Również bowiem w tym szczególnym postępowaniu zastosowanie znajduje art. 6 i 7 k.p.a., nakazujące organowi administracji publicznej działanie zgodnie z prawem (a zaprzeczeniem takiego działania jest naruszanie interesu prawnego strony przez pozbawienie do udziału w sprawie) i dążenie do prawdy obiektywnej (a nie – jak w tym wypadku – subiektywnej). Sąd wskazał, że naruszenie powyższych zasad ogólnych prawa administracyjnego doprowadziło więc do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na inwestycję drogową w części, w której decyzja ta dotyczyła działki nr ewid [...]. Sąd stwierdził, że błędnie ocenia Minister zaistniały stan faktyczny i prawny, jako wyczerpujący przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości (w rozumieniu art. 140 k.c.) nie jest bowiem "nową okolicznością faktyczną". To zaś, że P. powołuje się na prawo własności do nieruchomości nr ewid. [...] nie "wyszło na jaw" po wydaniu decyzji Wojewody - wyszło na jaw w dniu dokonania wpisu ostrzeżenia w dziale III księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości, czyli w dniu 21 marca 2016 r. Zgodnie z obowiązującą również organy administracji publicznej zasadą jawności ksiąg wieczystych (art. 2 u.k.w.) organ nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę. Dodatkowo, rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości (art. 8 u.k.w.). Z przyczyn powyższych Sąd uznał, że Minister odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] (a po podziale [...] i [...]) naruszył art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i 8 u.k.w. oraz art. 1 ust. 1 u.k.w. poprzez nieuwzględnienie obowiązującej go hipotezy tego artykułu, że w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się księgi wieczyste. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 i 6 w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i uznanie, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej w ramach zadania pn.: "Budowa dróg dla rowerów ... w Szczecinie. Etap II" została skierowana w jej części dotyczącej nieruchomości o nr ewid. [...], z obrębu [...], do niebędącej w tym zakresie stroną Gminy Miasta Szczecin, w sytuacji, gdy organ nie kierował tej decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, bowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym, za co za tym idzie, decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego nie posiada kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 i 8 u.k.w. oraz w zw. z art. 1 ust. 1 u.k.w. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego w części dotyczącej ww. działki nr [...] (a po podziale działki nr [...] i nr [...]) naruszył te przepisy, poprzez nieuwzględnienie obowiązującej go hipotezy art. 1 ust. 1 u.k.w., że w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się księgi wieczyste, w sytuacji, gdy z żadnego przepisu specustawy drogowej nie wynika, żeby organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej musiał analizować, w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem inwestora, zapisy ksiąg wieczystych, stanowiących urzędowy rejestr służący ustalaniu stanu prawnego nieruchomości, a kwestie własnościowe, związane z ustaleniem komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej, nie stanowią istoty rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem dla prawidłowości decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego nie miała znaczenia kwestia komu przysługiwał tytuł prawny do ww. działki nr [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie i uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zamiast oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli: P. sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie oraz Gmina Miasto Szczecin, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że tylko błąd co do adresata materialnoprawnego, a więc podmiotu, którego uprawnienia lub obowiązki podlegają bezpośredniej konkretyzacji w treści (osnowie) decyzji będzie stanowił przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (zob. H. Knysiak – Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156, WKP 2019, Lex). Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest wydawane na wniosek właściwego zarządcy drogi i oznaczenie tego podmiotu w treści decyzji ma kluczowe znaczenie dla jej prawidłowości. Decyzja jest "skierowana" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim, a taką w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest zarządca drogi. Należy zwrócić uwagę, ze decyzja w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest doręczana zarządcy, a pozostałe strony są zawiadamiane co do zasady w trybie obwieszczenia publicznego, o czym stanowi art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ponadto, zawiadomienie o wydaniu decyzji jest doręczane dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl zaś art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z ww. przepisów wynika, że organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma obowiązek wskazania nieruchomości objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Oznaczenie nieruchomości następuje według katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków), czyli z wykorzystaniem danych ujawnionych w tym katastrze. Kwestie własnościowe, związane z ustaleniem, komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości objętych wnioskiem inwestora nie stanowią istoty rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Umieszczenie w tabeli na s. 2 decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego Gminy Miasta Szczecin jako właściciela działki nr [...] nie oznacza, że organ kierował decyzję o zezwoleniu inwestycji drogowej w części dotyczącej tej działki do tego podmiotu. Decyzja ta wywołuje bowiem skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości bez względu na to, kto w chwili orzekania ma do nich tytuł prawny. Należy zauważyć, że przejście własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego następuje z dniem, kiedy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zyska walor ostateczności, a więc następuje to z mocy prawa, niezależnie od woli dotychczasowego właściciela. Dla prawidłowości decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie miała znaczenia zatem kwestia, komu przysługiwał tytuł prawny do działki nr [...]. Wobec tego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można uznać, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w części dotyczącej działki nr [...], posiada kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że z żadnego przepisu specustawy drogowej nie wynika, żeby organ wydający decyzję w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej musiał analizować, w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem inwestora, zapisy ksiąg wieczystych. Celem specustawy drogowej jest uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego. Nakazanie organom badania treści ksiąg wieczystych na etapie wydawania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydłużyłoby znacznie czas rozstrzygania sprawy, biorąc pod uwagę, że w wielu przypadkach mamy do czynienia ze znaczną liczbą nieruchomości objętych inwestycjami drogowymi. Należy przy tym podkreślić, że nieprawidłowo Sąd I instancji wskazuje, że jeżeli w decyzji, jako właściciela gruntu organ wymienia Gminę Miasto Szczecin, to konsekwencją tego będzie orzeczenie o odszkodowaniu na rzecz tego podmiotu, a podmiot ten nabywa prawo do żądania wypłaty zaliczki – zgodnie z art. 12 ust. 5a specustawy drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę na podstawie specustawy drogowej przysługuje zatem osobom, które w dniu, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej drogi stała się ostateczna, miały prawo rzeczowe do nieruchomości, określone w ww. przepisie, a nie osobom wymienionym w tej decyzji, jak błędnie twierdzi Sąd I instancji. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji ustala się w decyzji odrębnej od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz postępowanie odszkodowawcze są zatem odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. W pierwszym z nich, zakończonym wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określony jest przedmiot postępowania odszkodowawczego, tj. nieruchomość, w stosunku do której nastąpi odjęcie prawa rzeczowego. Z kolei w postępowaniu odszkodowawczym, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie jego stron i należnego im odszkodowania. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu odszkodowawczym nie jest przesądzane na etapie postępowania zezwalającego na realizację inwestycji drogowej. Zaznaczenia wymaga, że dopiero na etapie postępowania odszkodowawczego organ wyjaśnia stan prawny nieruchomości. W tym celu bada księgi wieczyste, dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości i na ich podstawie ustala osoby uprawnione do odszkodowania. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, jakoby wymienienie danego podmiotu w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skutkowało przyznaniem temu podmiotowi odszkodowania. Stanowisko to nie uwzględnia omówionej powyżej odrębności postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz postępowania odszkodowawczego, a także jest sprzeczne z brzmieniem art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, jasno określającym podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania. Odnosząc się do twierdzenia P., że na skutek wydania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego skarżący został pozbawiony prawa własności nie tylko działki nr [...], która została przeznaczona na cel publiczny, ale także działki nr [...], wskazać należy, że działka nr [...] nie została przeznaczona pod budowę pasa drogowego i nie przeszła na własność Skarbu Państwa. Wbrew obawom skarżącego, wskazanie w decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego Gminy Miasta Szczecin jako właściciela działki nr [...] nie oznacza, że na skutek wydania tej decyzji Gmina Miasto Szczecin zostanie wpisana do księgi wieczystej jako właściciel działki nr [...], na podstawie art. 12 ust. 3 specustawy drogowej. Wskazać bowiem należy, że wpis do księgi wieczystej obejmuje zmianę podmiotową właściciela nieruchomości w tej części, która przechodzi na własność Skarbu Państwa. Chodzi tu o wpisanie do księgi wieczystej podmiotu, na który z mocy prawa przeszła własność nieruchomości lub jej części przejętej pod budowę drogi. Zgodnie z art. 12 ust. 3 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Z przepisu tego nie wynika, że sąd wieczystoksięgowy dokona wpisu jedynie w oparciu o treść decyzji. Podstawą wpisu są dokumenty stwierdzające nabycie nieruchomości oraz dokumenty stanowiące podstawę jej oznaczenia. Skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej było przeniesienie na Skarb Państwa własności nieruchomości lub ich części przeznaczonych pod realizację inwestycji. Decyzja ta nie może zatem stanowić podstawy wpisu do księgi wieczystej Gminy Miasta Szczecin jako właściciela działki nr [...]. Wskazać należy, że jeżeli wskutek wydania decyzji na podstawie specustawy drogowej tylko część nieruchomości stała się własnością podmiotu publicznoprawnego, konieczne jest odłączenie od dotychczasowej księgi wieczystej tej części i wpisanie jej do odrębnej księgi wieczystej prowadzonej dla pozostałych działek wchodzących w skład terenu przewidzianego pod drogę publiczną. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.), część nieruchomości może być odłączona tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione dokumenty stanowiące podstawę oznaczenia nieruchomości zarówno co do części odłączonej, jak i co do części pozostałej. Nie narusza to ograniczeń podziału nieruchomości określonych w przepisach szczególnych. Podstawę wpisu stanowią dołączone do wniosku dokumenty stwierdzające nabycie własności określonej nieruchomości oraz dokumenty stanowiące podstawę jej oznaczenia. Jeżeli podstawą wpisu do księgi wieczystej jest decyzja wydana na podstawie specustawy drogowej, sąd wieczystoksięgowy, zgodnie art. 6268 k.p.c., ma obowiązek dokonania oceny wywołanych tą decyzją skutków materialnoprawnych. Zdarzenie mające stanowić podstawę wpisu podlega badaniu przez sąd wieczystoksięgowy nie tylko pod względem formalnoprawnym, ale także skuteczności materialnoprawnej (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt III CZP 77/14, OSNC 2015/9/99, Lex). Należy również podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że błędne ustalenie stron postępowania nie może być utożsamiane z naruszeniem, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Pominięcie danego podmiotu w postępowaniu jest natomiast podstawą do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że wadliwie Sąd I instancji uznał za nieprawidłową decyzję Ministra odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego i orzekł o jej uchyleniu. Prawidłowe było bowiem stanowisko Ministra, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.