IV SAB/Wr 423/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi I. T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...]; II. stwierdza ,że bezczynność , o której mowa w pkt I wyroku , miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3000 ( słownie : trzy tysiące ) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie : pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...] I. T. (dalej: strona, skarżący), adresowanym do Wojewody D. (dalej: organ, Wojewoda) o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia [...] organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństw państwa. Kolejnym pismem z dnia [...] organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień [...] i jednocześnie wezwał ją do dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu dla całego gospodarstwa domowego, a także dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania. Pismem z dnia [...] Komenda Wojewódzka Policji we W. poinformowała, że z dokonanych sprawdzeń w dostępnych dla policji bazach danych nie wynika, aby pobyt strony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego . W dniu [...] strona przedstawiła żądane dokumenty. Pismem z dnia [...] organ ponownie poinformował stronę o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na [...] oraz ponownie wezwał stronę do dokonana tych samych czynności, o których mowa w piśmie organu z dnia [...] Pismem z dnia [...] strona złożyła ponaglenie w powyższej sprawie, które organ przekazał Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia [...]. Pismem z dnia [...] (data wpływu: [...]) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący wniósł o: 1/ dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. kontroli przewlekłości jakiej dopuścił się organ administracji publicznej; 2/ zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w zakreślonym przez Sąd terminie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 3/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości i że miała ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24 590,85 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów: art. 8., art. 9 , art. 12, art. 35 , art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018 poz. 149 z późn. zm.; dalej: k.p.a.); W uzasadnieniu skargi skarżącego wywodził , że dotychczasowy brak decyzji po stronie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w stanie faktycznym ani prawnym, tym bardziej, że skarżący przebywając na terytorium RP posiada stale miejsce zamieszkania , a także od 2017 r. stałą pracę. Skarżącemu nadano też nr PESEL. Skarżący przebywa w Polsce z zamiarem stałego osiedlenia się i zasymilował się z miejscową społecznością. Na skutek bezczynności organu, skarżący doznaje wielu krzywd i niedogodności. W szczególności skarżący ma utrudniony kontakt z rodziną pozostałą na Ukrainie , w tym swoją córką, co przez tak długi okres stanowi dla niego szczególną uciążliwość zwłaszcza w okresie wszelkich świąt czy uroczystości rodzinnych. Obecnie w związku działaniami wojennymi w ojczystym kraju, skarżący jest też wysoce zaniepokojony swoim statusem pobytowym w RP. Brak decyzji powoduje stan niepewności i wywołuje uzasadniony niepokój. Rażąca bezczynność jakiej dopuszcza się organ, w sposób szczególny zatem wzmaga cierpienia i krzywdy psychiczne u skarżącego. Dodatkowym problemem dla skarżącego jest też brak możliwości uzyskania kredytu celem zakupienia mieszkania. Skarżący wielokrotnie prowadził rozmowy z instytucjami finansowymi jednakże brak karty pobytu tworzy szczególną przeszkodę w tym zakresie. Zmuszony jest więc do wynajmu lokalu, co jest znacznie droższe i mniej korzystne niż zakup nieruchomości w kredycie. Ponadto na chwilę obecną posiadając mieszkanie własnościowe mógłby, nie będąc uzależniony od zgody właściciela i jakichkolwiek dodatkowych kosztów w tym zakresie, zapewnić lokum dla swojej rodziny, którą usiłuje ratować przed działaniami wojennymi. Wszelkie ww. krzywdy jakich od 4 lat doznaje skarżący, uzasadniają zaś w pełni jego roszczenia finansowe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc , że decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia [...] Wojewoda podniósł także, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ ustosunkował się także do żądania w zakresie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Organ zwrócił uwagę na fakt, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zdaniem organu, oceniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności kwestie związane z ilością spraw procedowanych przez organ (przyczyniających się do powstania opóźnień niezależnie od woli organu, dążącego do szybkiego rozstrzygania procedowanych spraw), przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2021r. poz.137 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. , w którym określa się je jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego , z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia ,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca , a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu , o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu . Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia [...] (data wpływu wniosku do organu) organ przez 13 miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu [...], kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było wezwanie skarżącego o uzupełnienie przedmiotowego wniosku oraz wystąpienie do służb o udzielenie informacji o skarżącym. Sąd jednak wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się pewną powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 13 miesiącach od jego wpłynięcia. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nie tylko niewydanie przez okres 4 lat aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej , a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z kolei załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ decyzji z dnia [...] , uwzględniającej żądanie skarżącego , czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku . Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 3000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej wyżej kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Ta ostatnia okoliczność stanowiła jednocześnie podstawę do oddalenia dalej idącej skargi , z uwagi na negatywne skutki finansowe dla organu administracji publicznej ,wywołane przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej . Zdaniem Sądu oczekiwaną funkcję prewencyjną powinna spełnić instytucja zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej , nie zaś grzywny wymierzonej organowi (pkt V sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).