I OSK 204/22

SENTENCJA Dnia 10 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 70/21 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój w przedmiocie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie: Wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 70/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, oddalił skargę. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożyła R. M. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój, podczas gdy organ pozostawał w bezczynności. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła: 1. na podstawie art. 176 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, 2. o stwierdzenie, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, 4. na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną zobligowany jest do wykazania wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy, który stosownie do treści normy prawnej zawartej w ww. przepisie winien wykazywać przymiot istotności. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych, a o takich mowa w ramach przytaczanej regulacji, wpływ na poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę decyzji. Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie (wyrok NSA z 31 maja 2022 r., I OSK 1248/21). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zarzuciła naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przypomnieć należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny kontroluje, czy organ rozpoznał sprawę w ustawowych terminach lub terminach wyznaczonych na podstawie ustawy. Bada, czy postępowanie organu było prowadzone w sposób zgodny z zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro bezczynność organu w prowadzeniu postępowania może zostać stwierdzona jedynie w przypadku, gdy organ, mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego niestwierdzenia przez Sąd bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu oraz przepisów, które naruszył organ, a których nieprawidłowe zastosowanie uzasadniałoby zarzut bezczynności. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w fakcie, że na dzień wniesienia skargi, tj. 22 lipca 2021 r., weryfikacja uprawnień skarżącej w zakresie objętym jej wnioskiem z 11 grudnia 2020 r. nastąpiła w wyniku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z 26 stycznia 2021 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organowi umknęło jednak, że skarga dotyczyła kwestii wypłaty świadczeń na rzecz skarżącej, a ta nie nastąpiła do dnia dzisiejszego, pomimo że decyzja ostateczna przyznająca owe świadczenia pozostaje w obrocie prawnym. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na to, że przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny oraz kompetencyjny i zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 5 listopada 2021 r., sygn. III OSK 946/21) – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego). Tymczasem ani zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieuwzględnienia skargi na bezczynność nie zawierał takiego powiązania, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśniło podstaw prawnych uznania, że organ pozostawał w bezczynności. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, z jaką normą wiąże fakt pozostawania organu w niniejszej sprawie w bezczynności, ani na jakiej podstawie prawnej oczekiwała pożądanego zachowania organu, poprzestając tylko na stwierdzeniu o pozostawaniu przez organ w bezczynności i to w stopniu kwalifikowanym. Należy w tym miejscu zauważyć, że rozważania na temat, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, są bezprzedmiotowe, ponieważ skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., który to przepis nakłada na sąd obowiązek wskazania, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że decyzja ostateczna przyznająca świadczenia pozostaje w obrocie prawnym, nie formułuje jednak w tym kontekście zarzutu naruszenia przepisów prawa przez Sąd I instancji. Zdaniem skarżącej podstawę dla wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionych stanowi decyzja organu I instancji z dnia 25 września 2019 r. przyznająca skarżącej prawo do wskazanych świadczeń na rzecz uprawnionych. Zauważyć należy w tym miejscu, że Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu I instancji w sprawie wypłaty zaległego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz D.S., Igora S., W. S. za okres od 1 grudnia 2019 r. do 30 września 2020 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w wypłacie świadczeń. Świadczenie to zostało przyznane skarżącej na rzecz trójki dzieci na okres od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. na mocy organu I instancji z 25 września 2019 r. Wskazana decyzja została uchylona przez organ I instancji decyzją z 13 grudnia 2020 r. Tym samym upadła podstawa prawna do wypłaty przedmiotowych świadczeń. Nie można zatem twierdzić, że organ nie wypłacając tych świadczeń za wskazany okres pozostaje w stanie bezczynności. Świadczenia za okres od 1 grudnia 2019 r. do 30 września 2020 r. nie były wypłacane skarżącej ze względu na toczące się postępowania zarówno przed Samorządowym Kolegium Odwoławczego w Katowicach, jak i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. Niewypłacanie świadczeń za ten okres oznaczało, że jest bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z tego względu postępowanie takie wszczęte wobec skarżącej w dniu 19 stycznia 2020 r. zostało umorzone przez organ I instancji decyzją z 26 stycznia 2021 r. Umorzenie tego postępowania nie oznacza, że istnieje podstawa do wypłaty przedmiotowych świadczeń. Konkludując, skoro skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia bezczynności ani też nie zakwestionowała przyjętych przezeń ustaleń faktycznych, to zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ w toku prowadzonego postępowania pozostawał w bezczynności, jest oczywiście niezasadny. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.